ПОСТАНОВА
Іменем України

27 березня 2020 року 

м. Київ
справа №808/4231/14
адміністративне провадження №К/9901/30855/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні 
за касаційною скаргою Садівничого товариства «Сталеплавильник»
на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року (колегія у складі суддів Чередниченка В.Є., Іванова С.М. Панченко О.М.)
у справі №808/4231/14
за позовом Садівничого товариства «Сталеплавильник»
до Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області
треті особи без самостійних вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Відділ Держземагенства у Вільнянському районі Запорізької області
за участю Запорізької міжрайонної прокуратури з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері
про скасування розпорядження в частині та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          27.06.2014 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов СТ «Сталеплавильник» до Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області, за участю третіх осіб без самостійних вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Відділ Держземагенства у Вільнянському районі Запорізької області, Запорізької міжрайонної прокуратури з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері.
2.          Позивач просив суд: 
-          скасувати розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.01.2010 №149 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу у власність земельних ділянок членам СТ «Сталеплавильник» на території Люцернянської сільської ради» в частині затвердження технічної документації із землеустрою та передання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки НОМЕР_6 кадастровий номер 2321582700:01:004:0045 площею 0,06 га, порядковий номер 34 за додатком до розпорядження голови райдержадміністрації від 26.01.2010 року №149;
-          зобов`язати Вільнянську районну державну адміністрацію внести зміни до розпорядження голови райдержадміністрації від 26.01.2010 №149 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу у власність земельних ділянок членам СТ «Сталеплавильник», а саме: виключити ОСОБА_1 з додатку до розпорядження голови райдержадміністрації від 26.01.2010 №149, відповідно до якого затверджується список громадян, яким передаються у власність земельні ділянки із земель СТ «Сталеплавильник» на території Люцернянської сільської ради для ведення садівництва сільської ради та затверджується технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку.
3.          Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 24.02.2015 позов задоволено повністю.
4.          Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.03.2017 скасовано постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24.02.2015, а провадження у справі  закрито.
5.          09.12.2015 третя особа ОСОБА_3 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.06.2015. 
6.          25.04.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
7.          Інші учасники справи заперечень на касаційну скаргу, клопотань не подавали.
8.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          Розпорядженням голови Вільнянської районної Державної адміністрації «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу у власність земельних ділянок членам СТ «Сталеплавильник» на території Люцернянської сільської ради» від 26.01.2010 №149 затверджено громадянам технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акту на право власності на земельні ділянки із земель с/т «Сталеплавильник» на території Любцернянської сільської ради; передано у власність земельні ділянки із земель с/т «Сталеплавильник» на території Люцернянської сільської ради для ведення садівництва, громадянам згідно списку, що додається; дозволено організації, яка має ліцензію на виконання землевпорядних робіт, винести межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) та виготовити державні акти на право власності на землю.
10.          Відповідно до Списку громадян, яким передаються у власність земельні ділянки із земель с/т «Сталеплавильник» на території Люцернянської сільської ради для ведення садівництва, який являється Додатком до розпорядження від 26.01.2010 №149, земельні ділянки передані у власність громадянам, зокрема і ОСОБА_1 .
11.          Технічна документація із землеустрою щодо складання державних актів на земельні ділянки із земель СТ «Сталеплавильник» була погоджена Відділом Держкомзему у Вільнянському районі Запорізької області згідно з Висновком по технічній документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки від 14.12.2009 №725, в якому вказано, що обмеження або ж обтяження на земельні ділянки відсутні.
12.          Список громадян - членів СТ «Сталеплавильник», яким передаються у власність земельні ділянки для ведення садівництва, зокрема, щодо ОСОБА_1 (порядковий номер 36) із зазначенням номеру земельної ділянки 75 (27) площею 0,0793 га.
13.          Відповідно до довідки Відділу Держкомзему у Вільнянському районі Запорізької області від 23.11.2009 №4326 земельній ділянці НОМЕР_6 присвоєно кадастровий номер 2321582700:01:004:0045 та складено кадастровий план земельної ділянки. В матеріалах технічної документації також міститься Акт погодження меж земельної ділянки з суміжними ділянками НОМЕР_1 НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4. Земельна ділянка НОМЕР_5 ( межує з земельною ділянкою НОМЕР_6).
14.          Згідно з кадастровим планом земельна ділянка НОМЕР_7 межує з земельними ділянками НОМЕР_1 НОМЕР_8, НОМЕР_9, НОМЕР_10 НОМЕР_11 Ці суміжні землекористувачі зазначені в плані меж земельної ділянки в Державному акті серії ЯИ № 394482 на право власності на земельну ділянку 0,0793 га, виданому ОСОБА_1 .
15.          Згодом власником земельної ділянки кадастровий номер 2321582700:01:004:0045 стала ОСОБА_4 
16.           ОСОБА_4 зверталась до суду з позовом до ОСОБА_2 про усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою НОМЕР_6 , що належить ОСОБА_4 на праві власності.
17.          Нотаріально завіреною заявою від 21.03.2013 ОСОБА_1 підтвердила, що при підготовці технічної документації на земельну ділянку кадастровий номер 2321582700:01:004:0045 з невідомої їй причини до цієї земельної ділянки було помилково включено земельну ділянку НОМЕР_6, що знаходиться у користуванні СТ «Сталеплавильник», зокрема її члена - ОСОБА_2 .
18.          На підтвердження статусу члена СТ «Сталеплавильник» та права користування земельною ділянкою НОМЕР_6 позивач надав членську книжку ОСОБА_1 , рішення загальних зборів членів СТ «Сталеплавильник» від 25.08.2010 про вступ у члени товариства та виділенні земельної ділянки НОМЕР_6 ОСОБА_2 

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19.          Позивач позов обґрунтовував тим, що ОСОБА_1 належала земельна ділянка НОМЕР_5 , яка є суміжною із земельною ділянкою НОМЕР_6 , яка була закріплена за іншим членом товариства ОСОБА_5 . Остання в 2010 році вийшла із складу членів товариства, а на її місце включено ОСОБА_2 У 2009-2010 роках члени товариства, в тому числі ОСОБА_1 , розпочали оформлення права власності на закріплені за ними земельні ділянки шляхом приватизації. 
20.          26.01.2010 розпорядженням №149 було затверджено технічну документацію членам товариства із земель СТ «Сталеплавильник». Проте технічну документацію із землеустрою на земельну ділянку НОМЕР_5 було складено так, що земельна ділянка НОМЕР_6 була включена до складу (межі) ділянки НОМЕР_5. Земельні ділянки НОМЕР_5 та НОМЕР_6 об`єднано в одну ділянку та присвоєно кадастровий номер 2321582700:01:004:0045. Фактично ОСОБА_1 стала власником обох цих ділянок.
21.          Отже, зазначеним розпорядженням було затверджено складену з порушенням норм законодавства технічну документацію, внаслідок чого мало місце захоплення, тобто, набуття без законних для цього підстав, земельної ділянки, що має знаходиться у користуванні ОСОБА_2 . Також позивач зазначав, що кадастровий план не містить усіх суміжних землевласників і землекористувачів, є невідповідність щодо меж, а саме: у кадастровому плані відсутня земельна ділянка НОМЕР_6, яка перебувала у той час в користуванні члена товариства ОСОБА_5 . 
22.          Відповідач заперечував проти позову. Вважає, що технічна документація СТ «Сталеплавильник» була розроблена ПП ОСОБА_6 , яка затверджена головним розробником - начальником відділу Держкомзему у Вільнянському районі Приходько О.В., що підтверджується висновком по технічній документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки від 14.12.2009 №725, зі списком громадян - членів СТ «Сталеплавильник».
23.          Таким чином, спірне розпорядження від 26.01.2010 №149 було видане законно, а саме на підставі технічної документації позивача, розробленої приватним підприємцем та затвердженої разом зі списком громадян Відділом Держкомзему у Вільнянському районі. Вважає, що відповідальність за розроблення технічної документації повинна бути покладена на розробника такої документації.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що розміри приватизованої земельної ділянки, вказані у технічній документації, різняться між собою, оскільки в Акті погодження меж земельної ділянки вказані одні межі та розмір земельної ділянки, а в кадастровому плані містяться інші. Відповідно до ст. 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акту, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним. Таким чином, межі земельної ділянки НОМЕР_6 на початок її приватизації не відповідали межам на час прийняття спірного розпорядження та затвердження відповідної технічної документації із землеустрою.
25.          Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку про непідсудність даного спору адміністративним судам. Оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію після його реалізації, тому подальше оспорювання правомірності набуття фізичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

26.          У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права. Особа, яка подала апеляційну скаргу, не оскаржувала рішення з підстав непідсудності цього спору адміністративним судам, не зазначав, що є спір про право. Тому суд вийшов за межі доводів апеляційної скарги. Крім того, позивач вважає, що спір є публічно-правовим земельні спори за участю місцевих державних адміністрацій вирішуються за правилами адміністративного судочинства. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.          Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, виходячи з меж касаційного перегляду, та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
28.          Предметом спору є розпорядження районної державної адміністрації, яким в частині затвердження технічної документації із землеустрою та передання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, а його підставами - складення технічної документації із землеустрою з порушенням, що призвело до незаконного набуття цією особою права власності на земельну ділянку НОМЕР_6).
29.          При цьому, спірна земельна ділянка уже перейшла у власність від ОСОБА_1 до іншої особи. Позивач стверджував, що це порушує його майнові права на земельну ділянку НОМЕР_6 , яка до того належала іншому члену садівничого товариства Бугровій Ю.А.
30.          Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, оскільки має місце спір про цивільне право.
31.          Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
32.          Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
33.          Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
34.          Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
35.          Наведені норми узгоджуються з чинними положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
36.          Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
37.          До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
38.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
39.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
40.          Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
41.          Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
42.          Виникнення спірних правовідносин у даній справі фактично обумовлено незгодою позивача - СТ «Сталеплавильник»  з рішеннями районної державної адміністрації про затвердження технічної документації із землеустрою та передання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки НОМЕР_6.
43.          Водночас, Суд звертає увагу, що аргументи позивача про допущення порушень саме під час складення технічної документації із землеустрою, що призвело до незаконного її затвердження є лише підставами позову, що можуть доводи правомірність чи неправомірність підстав набуття права власності цією особою. 
44.          У той же час, суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу, що оскаржуване розпорядження від 26.01.2010 №149 вичерпало свою дію, особа набула право власності і це право засвідчено державним актом про право власності на земельну ділянку.
45.          Отже, фактично спір спрямований на позбавлення права власності іншої особи на земельної ділянки НОМЕР_6 шляхом скасування розпорядження.
46.          Таким чином, спірні правовідносини стосуються речового права на земельну ділянку, яке на думку позивача, набуто третьою особою у неналежний спосіб та порушує майнові права позивача на користування нею, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
47.          За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час постановлення судом першої інстанції оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
48.          Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
49.          Згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
50.          Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
51.          У постанові від 05.11.2019р. у справі №906/392/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла наступного висновку: «Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів у відповідності до положень статті 21 ЦК України».
52.          За таких обставин, беручи до уваги висновки Великої Палати Верховного Суду, спір у справі не є публічно-правовим, а пов`язаний з правом власності на земельну ділянку, а тому має вирішуватися за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від того, який буде суб`єктний склад сторін.
53.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених    статтею 341    цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
54.          З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана ухвала  Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року є законною і не підлягає скасуванню. Суд закрив провадження у справі з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують. З огляду на це, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
55.          Оскільки, суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, понесені скаржником судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 350, 354, 356, 359 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Садівничого товариства «Сталеплавильник» залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко 

Суддя                                                                                                                             О.П. Стародуб