ПОСТАНОВА
Іменем України

10 червня 2020 року 
Київ
справа №826/25702/15
адміністративне провадження №К/9901/12173/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/25702/15
за позовом Державної служби геології та надр України
до Державної аудиторської служби України
про визнання неправомірними дій, визнання протиправними і скасування вимог,

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Бояринцевої М.А., суддів Васильченко І.В., Вєкуа Н.Г.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Губської Л.В., Епель О.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2015 року Державна служба геології та надр України звернулася до суду з позовом до Державної фінансової інспекції України, в якому просила:

- визнати неправомірними дії Державної фінансової інспекції України;

- визнати протиправними і скасувати вимогу від 6 листопада 2015 року №07-14/1109 і попередження від 6 листопада 2015 року №07-14/1112 про усунення порушень бюджетного законодавства, виявлених при проведенні ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної служби геології та надр України з 1 липня 2012 року до 31 грудня 2014 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновки відповідача про порушення позивачем пункту 13 Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року №423, і постанови Кабінету Міністрів України №702 «Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» і наполягання відповідача на цих висновках, на думку позивача, є протиправними діями. Які знайшли свій прояв, зокрема, у неврахуванні відповідачем пояснень позивача щодо неповноти (менше 50%) перерахування до Державного бюджету України надходжень, одержаних від надання у користування і продажу геологічної інформації, яка є державною власністю.

Також позивач підкреслює, що виявлені ревізією факти порушення умов договору відповідального зберігання від 25 грудня 2012 року №б/н допущені ТОВ «Беніш Джі Пі еС Україна», а не Державної служби геології та надр України (надалі також - «Держгеонадрами України»), у зв`язку з чим відсутні підстави стверджувати про порушення об`єктом контролю вимог чинного законодавства.

Отже, на думку позивача, оскаржувана вимога і попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112 суперечать нормам чинного законодавства України, викладені в них висновки не ґрунтуються на нормах матеріального права і не відповідають дійсним обставинам перевірки, а тому такі висновки є безпідставними.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

У судовому засіданні 1 листопада 2017 року протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва (яка постановлена колегією суддів без виходу до нарадчої кімнати) відповідно до статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України, судом першої інстанції здійснено заміну відповідача - Державної фінансової інспекції України на її правонаступника - Державну аудиторську службу України (далі - «Держаудитслужба України»).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року адміністративний позов Держгеонадр України задоволено частково.

Визнано протиправними дії Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є Державна аудиторська служба України, щодо прийняття попередження №07-14/1112 від 6 листопада 2015 року. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції, приймаючи зазначене рішення, виходив з того, що положеннями чинного законодавства не передбачено повноважень Держаудитслужби України пред`являти керівникам підконтрольних установ попередження про порушення бюджетного законодавства.

Також, суд першої інстанції, спираючись на правові позиції Верховного Суду України і Верховного Суду, підкреслив, що оскільки в оскаржуваних вимогах вказано лише на виявлені збитки та їх розмір, правильність їх обчислення повинна перевірятися у межах позову органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, а не в рамках спору за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року скасовано.

Прийнято нове рішення, яким позовні вимоги Держгеонадр України задоволено частково.

Визнано протиправною і скасовано вимогу Державної фінансової інспекції України, викладену у листі від 6 листопада 2015 року №07-14/1109.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Судове рішення мотивоване тим, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що у ній викладено відомості про виявлення під час ревізії порушення Держгеонадр України вимог чинного законодавства, що призвело, на думку Держаудитслужби України, до завдання збитків.

Разом з тим, вказана вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Держгеонадрами України для усунення виявлених порушень. З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, у цьому випадку вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії і може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом. Водночас «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувана вимога породжує права і обов`язки для позивача, якому вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер вказаної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання матиме наслідок у вигляді ініціювання Держфінінспекцією України розгляду питання щодо відповідності керівника установи займаній посаді.

Водночас, на переконання суду апеляційної інстанції, оскаржувана вимога як індивідуальний акт прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення підконтрольною установою чинного законодавства. Зазначене у межах правового поля обов`язкового характеру оскаржуваної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як індивідуального акту.

Крім того, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість позиції суду першої інстанції про протиправність дій Держфінінспекції України щодо складання попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112, з огляду на наступне.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме зазначеним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Водночас, надавши оцінку самому змісту оскаржуваного попередження як індивідуальному акту, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що наявними у матеріалах справи документами спростовуються доводи позивача про безпідставність прийнятого відповідачем попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Державна служба геології та надр України просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Доводи касаційної скарги гуртуються на тому, що предметом спору була правомірність винесення відповідачем вимоги щодо усунення порушень законодавства, які не обґрунтовані і не відповідають нормам чинного законодавства. Тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що предметом заявленого позову є сума збитків, яка визначена відповідачем, а не висновок про наявність самого порушення є безпідставним.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні. В обґрунтування відзиву відповідач вказує, зокрема, що у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі, то про їх наявність зазначено в оскаржуваній вимозі. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що працівниками Державної фінансової інспекції України у період з 30 червня 2015 року до 22 вересня 2015 року у відповідності до пункту 2.13 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на ІІ квартал 2015 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Держгеонадр України за період з 1 липня 2012 року до 31 грудня 2014 року, за результатами якої складено акт від 29 вересня 2015 року №07-22/46.

На підставі викладених в акті ревізії висновків відповідач склав і направив позивачу лист від 6 листопада 2015 року №07-14/1109 з вимогами щодо усунення виявлених порушень.

В указаній вимозі зазначено, що Держгеонадрами зайво відшкодовані витрати на утримання орендованого майна на суму: 376275,45 грн через безпідставне включення Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» (далі - «ДНВП «Геоінформ України») таких витрат до актів здачі-прийняття робіт, чим порушено вимоги статті 527 Цивільного кодексу України, пункти 1.1, 2.1.1 договорів про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання орендного нерухомого майна від 14 березня 2012 року №1, від 28 травня 2013 року №150, від 3 червня 2014 року №15, від 23 квітня 2015 року №43 і пункту 11 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року №786 (далі - «Методика №786»). Як наслідок, державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 376275,45 грн.

Також ревізією встановлено, що в порушення пункту 1 статті 936, пункту 1 статті 942 Цивільного кодексу України, пунктів 2.1.3, 4.3 договору відповідального зберігання від 25 грудня 2012 року б/н ТОВ «Беніш Джі Пі еС Україна» не забезпечено належне зберігання майна Держгеонадр України на загальну суму: 3485295,60 грн.

У зв`язку з зазначеним відповідач вимагав:

- усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку;

- вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів надати Держфініспекції до 4 грудня 2015 року.

Крім того, за наслідками ревізії відповідач склав і направив позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112.

У вказаному попередженні зафіксовано, що позивач не перерахував до державного бюджету 50% коштів, отриманих у період з 1 липня 2012 року до 8 серпня 2012 року від продажу геологічної інформації на суму: 1294450,74 грн в порушення пункту 13 Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року №423 (далі - «Положення №423»), і постанови Кабінету Міністрів України від 25 червня 2001 року №702 «Про порядок використання коштів, отриманих органам державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» (далі - «Порядок №702»), у редакції чинній до 8 серпня 2012 року, що відповідно до пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням. Отже, Державним бюджетом України недоотримано коштів в сумі: 1294450,74 грн і, як наслідок, йому завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.

Також, в порушення пункту 13 Положення №423 і Порядку №702 (у редакції, чинній до 8 серпня 2012 року), що відповідно до пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням, із загальної суми надходжень від продажу конкурсної документації (відповідно до експертного висновку від 1 червня 2012 року, вартість складає 100% з геологічної інформації) Держгеонадрами України не перераховано до державного бюджету 25 млн грн (50% коштів, отриманих за геологічну інформацію), чим завдано Державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на суму: 25 млн грн.

У зв`язку з цим, відповідач у своєму попередженні, керуючись статтями 113, пунктом 1 частини першої статті 117, частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України, вимагав усунути порушення бюджетного законодавства і повідомити його про виконання у термін до 26 листопада 2016 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - «Положення»), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об`єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).

Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому, є обов`язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга позивача у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права з огляду на доводи касаційної скарги, Верховний Суд зауважує таке. 

Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Тобто в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у його постановах, зокрема від 7 жовтня 2014 року у справі №21-368а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-601а14, від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, від 29 травня 2017 у справі №826/6304/16.

Аналогічні висновки викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №1440/1820/18, від 6 лютого 2020 року у справі №806/1740/17.

У справі, що розглядається, поставлено питання про визнання протиправною і скасування вимоги від 6 листопада 2015 року №07-14/1109. З огляду на зміст цієї вимоги, відповідач, підсумувавши фінансовий вияв кожного з порушень законодавства, встановив у позивача фінансові порушення, які вказують на виявлені збитки та їх розмір і які на час видання цієї вимоги позивач не усунув. Тобто відповідач вказав на факт заподіяння збитків, зазначивши їх розмір і зобов`язавши вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень в установленому законодавством порядку. 

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування вимоги органу державного фінансового контролю від 6 листопада 2015 року №07-14/1109 є передчасною.

У світлі викладеного також слід зауважити, що оскільки обґрунтування відповідачем встановлених фінансових порушень тими чи іншими нормами права, тобто обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, має бути предметом оцінки в межах окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення, то висновки позивача про порушення його прав через незгоду з обґрунтуванням вимоги також не дають підстав для її скасування.

Отже, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, а тому відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про визнання протиправною і скасування вимоги органу державного фінансового контролю від 6 листопада 2015 року №07-14/1109.

Щодо відмови суду апеляційної інстанції у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій Держфінінспекції України щодо складання і направлення Держгеонадрам України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112, а також про скасування зазначеного попередження, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.

За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Держфінінспекція України як учасник бюджетного процесу уповноважена Бюджетним кодексом України на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у частині цільового і ефективного використання бюджетних коштів), наділена правомочностями з накладення санкції у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.

Водночас Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства. 

Крім того, відповідно до пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме - інші випадки порушення бюджетного законодавства учасником бюджетного процесу.

Відповідно до пункту 1 Положення №453 ним визначається порядок розпорядження (надання у користування і продаж) відкритою геологічною інформацією про надра, (далі - геологічна інформація), отриманою за результатами робіт з геологічного вивчення надр, експлуатації родовищ корисних копалин або використання надр з іншою метою.

Згідно з пунктами 2, 3 Положення №453 геологічна інформація - це зафіксовані дані геологічного, геофізичного, геохімічного, аерокосмічного, економічного змісту, що характеризують будову надр, наявні в них корисні копалини, умови розробки родовищ, інші якісні і кількісні параметри та особливості надр і отримані за результатами геологорозвідувальних, геолого-екологічних, науково-дослідних, експлуатаційних та інших робіт.

Геологічна інформація є об`єктом товарних відносин і може використовуватись як частина внеску до статутного фонду під час створення підприємств.

Геологічна інформація, створена (придбана) на кошти державного бюджету, є державною власністю і реалізується Держгеонадрами України згідно з цим Положенням.

За правилами пункту 12 Положення №453 розмір плати за геологічну інформацію визначається з урахуванням: споживчого значення об`єкта, щодо якого замовляється чи пропонується інформація (розміри і техніко-економічні показники родовища, якість та кон`юнктура корисних копалин, перспективність площ і окремих ділянок тощо); особливостей геологічної будови та повноти геологічного вивчення надр; рівня повноти та детальності заявленої інформації; попиту на конкретну геологічну інформацію; витрат на підготовку геологічної інформації; мети, з якою використовуватиметься замовлена інформація (геологічне вивчення ділянки надр, родовища корисних копалин, проектування; будівництво підприємств з видобутку корисних копалин тощо).

Одночасно в силу вимог пукнту 13 Положення №453 кошти, отримані за користування та від продажу геологічної інформації, яка є державною власністю, зараховуються до державного бюджету.

Приписи затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2001 року №702 розмірів коштів, що спрямовуються на організацію надання органами виконавчої влади та іншими державними органами послуг, визначають, що розмір коштів, що спрямовуються на організацію надання послуг Мінприроди України складає 50 відсотків плати, одержаної за користування геологічною інформацією, яка є державною власністю, і від її продажу.

Як судом апеляційної інстанції, у період з 1 липня 2012 року до 8 серпня 2012 року на спеціальний рахунок Держгеонадр України відповідно до укладених договорів купівлі-продажу права на користування геологічною інформацією надійшли кошти на загальну суму: 2588901,48 грн (без ПДВ), 50% з яких (1294450,74 грн) повинні були бути перераховані до державного бюджету.

Крім того, у ході ревізії встановлено, що у липні 2012 року на спеціальний рахунок Держгеонадр України надійшли кошти від продажу конкурсної документації на загальну суму 50000000,00 грн (без ПДВ - 10000000,00 грн) внаслідок укладення п`яти договорів купівлі-продажу. При цьому зазначено, що згідно експертного висновку від 1 червня 2012 року, який є додатком до згаданих договорів купівлі-продажу конкурсної документації, вартість геоінформації становить: 12000000,00 грн (щодо кожного з договорів). Разом з тим, як вказано в акті ревізії, кошти на суму: 25000000,00 грн (50% від суми продажу геологічної інформації), до державного бюджету перераховані не були.

Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що і кошти в сумі: 1294450,74 грн, і в сумі 25000000,00 грн були зараховані до доходів спеціального фонду Держгеонадр України і не віднесені на розрахунки з державним бюджетом. Крім того, факт неперерахування зазначених коштів до державного бюджету підтверджується й наданими у ході ревізії поясненнями колишнього в.о. головного бухгалтера Держгеонадр України.

Отже, доводи позивача про те, що вказані кошти були перераховані до державного бюджету спростовуються фактичними обставинами справи (які були встановлені судом апеляційної інстанції) як і твердження позивача про те, що пакет конкурсної документації не є геологічною інформацією, адже апеляційним судом було встановлено формування вартості пакета конкурсної документації виключно з вартості геологічної інформації.

Крім того, Верховний Суд вважає необхідним зазначити, що оскаржуване попередження хоча і є заходом впливу, проте у цьому випадку носить інформаційний характер. Позивач обґрунтовуючи позовні вимоги не вказує, яким чином попередження впливає на його права, обов`язки або законні інтереси. Отже, позов в цій частині є необґрунтованим, а тому в задоволенні цієї вимоги слід відмовити.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17 вересня 2019 року у справі №821/3929/14.

Разом з тим, у контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Частинами першою, третьою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Отже, з огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з помилковим застосуванням норм матеріального права і повинні бути скасовані з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду