ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року 
м.Київ
справа №1.380.2019.000528
провадження №К/9901/34334/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Терен» 
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 (головуючий суддя Ніколін В.В., судді Гінда О.М., Заверуха О.Б.)
у справі № 1.380.2019.000528 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Терен» і ОСОБА_1 
до Трускавецької міської ради Львівської області, 
третя особа: ОСОБА_2 
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен» і ОСОБА_1 звернулися до Львівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Трускавецької міської ради Львівської області, в якій просили суд, з урахуванням заяви про залишення частини позовних вимог без розгляду, визнати протиправним та скасувати рішення сорок восьмої сесії VII демократичного скликання Трускавецької міської ради від 20.12.2018 №1172 «Про скасування п. 9 рішення Трускавецької міської ради від 17.03.2016 №120».
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25.02.2019 відкрито провадження у справі № 1.380.2019.000528, а також залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачів ОСОБА_2 
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 у справі №1.380.2019.000528 позов задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення 48 сесії Трускавецької міської ради від 20.12.2018 №1172 «Про скасування п. 9 рішення Трускавецької міської ради від 17.03.2016 №120».
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 скасовано, провадження у справі №1.380.2019.000528 закрито.
5. Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен» з постановою суду апеляційної інстанції не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 у справі №1.380.2019.000528 і залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 у справі №1.380.2019.000528.
6. Від Трускавецької міської ради до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 24.07.2014 Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен» в особі директора Домбровського В.С., ОСОБА_5, який діяв від імені ОСОБА_1 , ОСОБА_2 було сформовано спільну заяву, відповідно до якої Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен», орендар земельної ділянки площею 0,2017 га, що розташована в АДРЕСА_1 , кадастровий №4611500000:11:010:0004, цільове призначення: для будівництва та обслуговування міні-готелю, згідно з договором оренди землі від 28.10.2005, зареєстрованого у Трускавецькому відділі ЛРФ ДП Центр державного земельного кадастру за №040544600101, ОСОБА_3 в особі представника, орендар земельної ділянки площею 0,0964 га, що розташована в АДРЕСА_1 , кадастровий № 4611500000:11:010:0020, цільове призначення для будівництва та обслуговування об`ктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, згідно договору оренди землі від 14.07.2006, зареєстрованого у Трускавецькому відділі ЛРФ ДП Центр державного земельного кадастру за № 040644600068, ОСОБА_2 , орендар земельної ділянки площею 0,1000 га, що розташована у АДРЕСА_1 , кадастровий № 4611500000:11:010:0019, цільове призначення: для будівництва готелю курортного типу, згідно договору оренди землі 31.05.2006, зареєстрованого у Трускавецькому відділі ЛРФ ДП Центр державного земельного кадастру за №040644600067, надали згоду на об`єднання права користування (права оренди) вищевказаних земельних ділянок в одне право користування (право оренди) земельної ділянки площею 0,3981га згідно з планом об`єднання, що доданий до заяви.
Заява була посвідчена нотаріально і зареєстрована у реєстрі за № 1101, 1102, 1103.
8. 17.12.2017 Управлінням Держземагентства у Дрогобицькому районі Львівської області на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельнихї ділянок 17.12.2014; ТвЛрф ДП «ЦДКЗК», ОСОБА_4 , зареєстровано земельну ділянку з кадастровим № 4611500000:11:010:0022, площею 0,3981, цільове призначення 03.08, що відноситься до земель комунальної власності для будівництва та обслуговування готелю курортного типу.
9. Рішенням дев`ятої сесії сьомого демократичного скликання Трускавецької міської ради Львівської області від 17.03.2016 № 120 «Про затвердження документації із землеустрою, проектів відведення земельних ділянок, надання земельних ділянок у користування на умовах оренди та припинення постійного права користування земельними ділянками», а саме:
- п. 8 розірвано, за згодою сторін, договори оренди землі які зареєстровано в Державній реєстраційній службі:
8.1 з Товариством з обмеженою відповідальністю «Терен» площею 0.2017 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0004, цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу).
8.2 з ОСОБА_1 площею 0.0964га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0020, цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу).
8.3 з ОСОБА_2 площею 0.1га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0019, цільове призначення - будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу);
- п. 9 надано Товариству з обмеженою відповідальністю «Терен», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 у спільне користування на умовах оренди терміном на 3 роки земельну ділянку площею 0.3981 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0022 для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу),категорія земель - землі житлової та громадської забудови за рахунок земель, що перебувають в користуванні на умовах оренди згідно договорів оренди землі у Товариства з обмеженою відповідальністю «Терен» площею 0.2017 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0004, цільове призначення - будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування будівництво та обслуговування готелю курортного типу) категорія земель -землі житлової та громадської забудови, ОСОБА_1 площею 0.0964 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0020, цільове призначення - будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу) категорія земель - землі житлової та громадської забудови, ОСОБА_2 площею 0.1 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4611500000:11:010:0019, цільове призначення - будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу) категорія земель - землі житлової та громадської забудови.
10. 27.09.2018 листом Трускавецької міської ради Львівської області директору Товариства з обмеженою відповідальністю «Терен» В. Домбровському, щодо укладення договору оренди земельної ділянки площею 0,3981 га по АДРЕСА_1 , кадастровий № 4611500000:11:010:0022, відповідно до якого у тому числі повідомлено про те, що угода між Трускавецькою міською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю «Терен» про розірвання договору оренди підписана 02.06.2016, з ОСОБА_2 - 04.07.2016; з ОСОБА_1 про розірвання договору оренди землі у зв`язку з тривалою неявкою орендаря до органу місцевого самоврядування, для підписання угоди про розірвання договору оренди землі та відсутністю осіб, яким надано право виступати представником при вчиненні будь-яких дій від її імені, підписана 12.02.2018.
11. В Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, державному реєстрі іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, в межах земельної ділянки з кадастровим номером 4611500000:11:010:0022, до моменту припинення права оренди землі ОСОБА_1 містилися відомості про виникнення іншого речового права, а саме права оренди на земельну ділянку 0,0964 га з кадастровим № 4611500000:11:010:0020, що унеможливлювало укладення договору оренди землі на земельну ділянку з кадастровим номером 4611500000:11:010:0022, для будівництва та обслуговування готелю курортного типу, площею 0,3981 га по  
АДРЕСА_2 . Беручи до уваги наведене та враховуючи те, що з дня прийняття рішення Трускавецькою міською радою про надання цієї земельної ділянки в користування пройшло більше двох років, для укладення договору оренди землі (кадастровий номер 4611500000:11:010:0022) площею 0,3981 га по АДРЕСА_2 для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (будівництво та обслуговування готелю курортного типу), Трускавецька міська рада просила надати витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку цієї земельної ділянки, інформаційну довідку з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо власника будівлі, яка розташована на земельній ділянці з кадастровим номером 4611500000:11:010:0022 станом на день прийняття рішення Трускавецькою міською радою про передачу земельної ділянки в оренду (березень 2016) та станом на сьогоднішній день. Також просила представити копію доручення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , яким надано право тій чи іншій особі виступати їхніми представниками при підписанні договору оренди землі (а.с.19).
13. 29.11.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен», ОСОБА_2 , ОСОБА_1 звернулися до Трускавецького міського голови Кульчинського А.Б. із листом, вих. № 1-11-2018 відповідно до якого у відповідь на лист від 27.09.2018 №18/16-2361/1 надали усі документи, що вказані у листі, просили надати на підписання договір оренди земельної ділянки, що передбачено рішенням сесії Трускавецької міської ради від 17.03.2016 за № 120, п. 9; про дату і час підписання договору просив сповістити через представника, директора товариства Домбровського В.С.
14. Рішенням сорок сьомої сесії сьомого демократичного скликання Трускавецької міської ради Львівської області від 20.12.2018 № 1172 «Про скасування п. 9 рішення Трускавецької міської ради від 117.03.2016 № 120», розглянувши заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Терен», ОСОБА_2 , ОСОБА_1 від 29.11.2018 про укладання договору оренди землі, рішення Трускавецької міської ради від 17.03.2016 №120, беручи до уваги Інформацію з державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 16.10.2018 за номером 141319475, Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 31.03.2014 № 19789424, керуючись ст. ст.12, 120, 123, 134 Земельного кодексу України, п.34 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міська рада вирішила скасувати п. 9 рішення Трускавецької міської ради від 19.03.2016 № 120, в зв`язку з порушенням вимог абз. 1 п.2 ст.134 Земельного кодексу України, а саме на час прийняття цього рішення, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 не були співвласниками об`єкта нерухомого майна (будинок охорони), розташованого на земельній ділянці з кадастровим номером 4611500000:11:010:0022, згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (від 31.03.2014 інд.номер 19789424) цей об`єкт нерухомого майна перебував та перебуває на сьогоднішній день у власності Товариства з обмеженою відповідальністю «ІНФРАТОН».
15. 20.12.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен» за вих. № 2/12 скерувало Трускавецьком міському голові скеровано претензію, у якій, у тому числі, вказано про те, що на момент прийняття рішення за п. 9 сесії Трускавецької міської ради від 19.03.2016 № 120, три вказані земельні ділянки вже перебували у оренді, сесія лише прийняла рішення об`єднати ці земельні ділянки для спільного користування тими ж орендарями (підставою для цього рішення була спільна заява орендарів). Тобто рішення за п. 9 сесії Трускавецької міської ради від 19.03.2016 № 120 не передбачає зміни існуючих орендарів і ніяким чином не стосується продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельних ділянок. На підставі викладеного, товариство вимагало від Виконавчого комітету не виносити на розгляд сесії Трускавецької міської ради відповідний проект рішення, як такий, що фальсифікує рішення сесії від 19.03.2016, № 120 та суперечить діючому законодавству; виконати рішення сесії Трускавецької міської ради від 19.03.2016 № 120, а саме п. 9 - надати на підписання орендарям договір оренди об`єднаної земельної ділянки № 4611500000:11:010:0022.
16. Не погоджуючись із рішенням від 20.12.2018 № 1172, позивачі звернулись до суду із відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
17. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
18. Суд апеляційної інстанції закрив провадження у справі, оскільки вважав, що спір, який виник у цій справі, не є підсудним адміністративним судам, оскільки стосується права оренди позивачів на земельні ділянки, які є комунальною власністю, і Трускавецька міська рада Львівської області під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб`єктом земельних відносин.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
19. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, позивач зазначає, що класифікуючою ознакою цього спору як адміністративного є участь у ньому суб`єкта владних повноважень. Також, на думку скаржника, між сторонами договірні відносини ще не виникли, оскільки новосформована земельна ділянка не була передана в оренду позивачам. 
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає про законність та обґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції щодо закриття провадження у справі та наявність між сторонами приватноправового спору.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. 
Cловосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
22. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19  КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25. Суд апеляційної інстанції, вірно зробив висновок про те, що звертаючись до адміністративного суду, позивачі фактично мають намір усунути порушення свого права на оренду земельної ділянки, яке на їх думку порушується умовами рішення сорок восьмої сесії VII демократичного скликання Трускавецької міської ради від 20.12.2018 №1172, а тому публічно-правова вимога про скасування рішення органу місцевого самоврядування є похідною. 
При цьому спір у цій справі стосується саме права оренди позивача на земельні ділянки, які є комунальною власністю, а не договірних правовідносин як вважає Товариство з обмеженою відповідальністю «Терен».
26. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01.10.2019 у справі №922/2723/17 зазначила:
"7.20. З наведеного вбачається, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з  погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
7.21.  Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2018 року у справі № 925/1152/17».
27. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №488/3005/17 зазначила:
«Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Аналогічний висновок вже висловлювався Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 6 червня 2018 року (справа № 308/6914/16-ц), 22 серпня 2018 року (справа № 539/3192/16-ц), 28 серпня 2018 року (справа № 522/18500/13-а)».
28. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом. 
29. Верховний Суд зазначає, що у цій справі позовні вимоги направлені на визнання права оренди земельних ділянок і тому Суд доходить висновку, що позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
30. Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття права оренди земельних ділянок і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Суд, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
31. Таким чином, спір у справі не є публічно правовим, а пов`язаний з правом цивільним на земельну ділянку, тому Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про непідсудність спору адміністративним судам.
32. Доводи касаційної скарги є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеними висновками Верховного Суду.
33. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
34. Таким чином, оскільки при ухваленні постанови суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 - без змін.
35. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судове рішення апеляційного адміністративного суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Терен» - залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 у справі №1.380.2019.000528 - залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб