ПОСТАНОВА
Іменем України

01 квітня 2020 року 
Київ
справа №821/1438/17
провадження №К/9901/50552/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом    ОСОБА_1 до Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області, голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області Кравченко-Скалозуб Олени Валентинівни про визнання протиправним та скасування рішення, визнання дій протиправними, стягнення компенсації за моральну шкоду, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Кузьменко Н. А., та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Романішина В. Л., суддів: Градовського Ю. М., Крусяна А. В., 
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області (далі - Олешківської РДА), голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб Олени Валентинівни, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації";
1.2. визнати протиправними дії голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. щодо попереджень начальника відділу культури ОСОБА_1 , вручених їй 01 серпня та 11 жовтня 2017 року про зміну істотних умов праці та можливе звільнення у разі незгоди з такими умовами праці, а також про скорочення до одного робочого дня строку надання згоди на зміну істотних умов праці від 11 жовтня 2017 року;
1.3. стягнути з голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. компенсацію за моральну шкоду, заподіяну її неправомірними діями - попередженнями начальника відділу культури ОСОБА_1 , вручених їй 01 серпня та 11 жовтня 2017 року про зміну істотних умов праці та можливе звільнення у разі незгоди з такими умовами праці, а також про скорочення до одного робочого дня строку надання згоди на зміну істотних умов праці від 11 жовтня 2017 року, у розмірі 80000,00 гривень.
2. В обґрунтування позову зазначає, що з 28 жовтня 2005 року проходить державну службу в Олешківській РДА, а починаючи з 22 січня 2013 року обіймає посаду начальника відділу культури.
2.1. Однак, розпорядженням голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. від 28 липня 2017 року № 90 о/с "Про зміни у структурі районної державної адміністрації" ліквідовано (припинено) відділ культури як юридичну особу шляхом приєднання до створеного даним розпорядженням управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту. 
2.2. Наведеним розпорядженням зобов`язано керівника апарату попередити начальника відділу культури Іванушкіну І. В. про її можливе звільнення у зв`язку з припиненням відділу культури.
2.3. Позивач вказує, що підставою видання оскаржуваного розпорядження слугували постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" від 12 березня 2005 року № 179 та "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій" від 18 квітня 2012 року № 606. 
2.4. Проте стверджує, що ні Міністерство культури України, ні Міністерство освіти і науки України не передбачають об`єднання структурних підрозділів (відділів) культури місцевої (районної) державної адміністрації з відмінними за напрямом своєї діяльності структурними підрозділами (відділами) освіти і науки.
2.5. Наголошує, що всі дії голови Олешківської РДА направлені на звільнення позивача з державної служби.
2.6. Вважаючи розпорядження відповідача щодо зміни у структурі районної державної адміністрації незаконним, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про стягнення моральної шкоди, заподіяної внаслідок неправомірних дій, спрямованих на її звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до розпорядження голови Цюрупинської (наразі Олешківської) РДА від 27 жовтня 2005 року № 191/3-1 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділу культури і туризму.
4. Розпорядженням голови райдержадміністрації від 22 січня 2013 року № 5-ос ОСОБА_1 переведено з посади начальника відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області на посаду начальника відділу культури Цюрупинської (Олешківської) районної державної адміністрації.
5. 23 травня 2017 року рішенням ХІХ сесії сьомого скликання Олешківської районної ради № 349 з метою приведення нормативно-правової бази районних закладів культури у відповідності до чинного законодавства, враховуючи рекомендації постійних комісій районної ради з питань соціально-економічного розвитку, управління об`єктами комунальної власності та ЖКГ і з питань науки, освіти, культури, молоді, спорту та взаємодії із ЗМІ, керуючись Законом України "Про культуру", статтями 43, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", районна рада вирішила:
створити Комунальний заклад "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області";
затвердити Статут Комунального закладу "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області";
доручити голові районної ради призначити виконуючого обов`язки директора комунального закладу до проведення конкурсу на заміщення посади;
зобов`язати керівника закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу згідно з чинним законодавством;
передати будівлю центру культури та дозвілля за адресою м. Олешки, вул. Пароходна (Енгельса), 28 - об`єкта спільної власності територіальних громад району, в оперативне управління Комунального закладу "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" та визначити його балансоутримувачем зазначеного майна.;
зобов`язати керівника закладу здійснити дії щодо виготовлення технічної документації та державної реєстрації права комунальної власності на зазначене нерухоме майно та на відповідну земельну ділянку.
6. З метою забезпечення належного рівня функціонування структурних підрозділів районної державної адміністрації, ефективного використання бюджетних коштів та у зв`язку зі створенням комунальних закладів - Олешківського районного краєзнавчого музею Олешківської районної ради Херсонської області та Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області, відповідно до Закону України "Про державну службу", Кодексу законів про працю України, статей 106, 107 Цивільного кодексу України, Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", постанов Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" та від 18 квітня 2012 року № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій", враховуючи лист Департаменту фінансів обласної державної адміністрації від 25 листопада 2016 року № 02-17/601/0/16/312.1.2 та лист Управління ДКС України в Олешківському районі від 14 листопада 2016 року № 01-30, керуючись статтями 5, 6, пунктом 1 частини першої статті 39, частини першої статті 41, частини другої статті 47 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" головою Олешківської РДА видано розпорядження від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації".
7. Так, наведеним розпорядженням затверджено структуру Олешківської РДА, затверджено граничну чисельність працівників структурних підрозділів, змінено найменування відділу освіти Олешківської РДА на управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА, припинено відділ культури Олешківської РДА у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА установлено, що управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА є правонаступником зобов`язань, прав та обов`язків відділу культури Олешківської РДА, що припиняється. Керівнику апарату Олешківської РДА доручено забезпечити у встановленому чинним законодавством порядку попередження начальника відділу культури Олешківської РДА про можливе наступне її вивільнення у зв`язку з припиненням відповідного структурного підрозділу, змін в організації праці, скорочення чисельності працівників та ін.
8. На підставі частини четвертої статті 43 Закону України "Про державну службу" та розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос   ОСОБА_1 01 серпня 2017 року попереджено про зміну істотних умов праці, пов`язаних з припиненням відділу культури у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА.
9. Заявою поданою на ім`я голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. від 28 вересня 2017 року ОСОБА_1 запропонувала попередження про зміну істотних умов праці вручене 01 серпня 2017 року вважати недійсним, у зв`язку з його невідповідністю положенням Закону України "Про державну службу".
10. 09 жовтня 2017 року головою Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. відповідно до вимог статті 87 Закону України "Про державну службу" запропоновано ОСОБА_1 посаду спеціаліста у відділі культури управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА та зазначено, що в разі відмови від продовження державної служби на запропонованій посаді, перебування на державній службі буде припинено відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з виплатою вихідної допомоги.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року, в позові відмовлено.
12. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним розпорядженням не порушено прав ОСОБА_1 , які підлягають захисту в судовому порядку, оскільки спірним розпорядженням змінюється лише організаційна структура районної державної адміністрації, а саме, припиняється відділ культури Олешківської РДА шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА, штатним розписом якого передбачена посада заступника начальника управління - начальника відділу культури. Новостворене Управління є правонаступником зобов`язань, прав та обов`язків відділу культури Олешківської РДА. Щодо вимог позивача з приводу попереджень начальника відділу культури про зміну істотних умов праці, то суд першої інстанції також не знайшов підстав для їх задоволення, зазначивши, що ОСОБА_1 фактично оскаржує дії відповідача, які передбачені чинним законодавством при зміні істотних умов праці. 
13. Зазначена позиція підтримана Одеським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження 
14. У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
15. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій відсутності будь-якої запропонованої посади у попередженні від 01 серпня 2017 року, яке вручено позивачу у зв`язку зі зміною істотних умов праці. Іншим же попередженням від 09 жовтня 2017 року відповідач запропонувала посаду з пониженням, а саме спеціаліста відділу культури в управлінні освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту. Наголошує, що оскаржуваним розпорядженням від 28 липня 2017 року № 90-ос відділ культури, який очолює позивач включено до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту без скорочення штатної чисельності його працівників.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
24. Пунктом 1 частини першої статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні     адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.
25. Частиною першою статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
26. Згідно з частиною другою статті 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.
27. Положеннями пункту 3-1 постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" від 12 березня 2005 року № 179 (далі - постанова КМ України № 179) передбачено, що у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами) управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи.
28. Абзацом 2 пункту 4 постанови КМ України № 179 передбачено, що у складі апарату районних державних адміністрацій, їх самостійних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в районах та містах обласного значення можуть утворюватися (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу) відділи з штатною чисельністю не менш як 3 одиниці та сектори з штатною чисельністю не менш як дві одиниці.
29. Пунктом 4 постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій" від 18 квітня 2012 року № 606 (далі - постанова КМ України № 606) передбачено, що структура апарату місцевої державної адміністрації та статус його структурних підрозділів визначаються головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог частини першої статті 44 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та інших нормативно-правових актів щодо утворення апарату для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, проведення кадрової роботи, здійснення документообігу та контролю, розгляду звернень громадян, роботи патронатної служби, забезпечення мобілізаційної роботи, запобігання та виявлення корупції, доступу до публічної інформації, адміністрування (ведення) Державного реєстру виборців тощо.
30. Згідно з пунктом 2 постанови КМ України № 606 головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог законів та особливостей відповідної адміністративно-територіальної одиниці можуть утворюватися структурні підрозділи, не зазначені в рекомендаційному переліку, в межах бюджетних асигнувань, виділених для утримання відповідної місцевої державної адміністрації.
31. Статтею 106 Цивільного кодексу України передбачено, що злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади.
Законом може бути передбачено одержання згоди відповідних органів державної влади на припинення юридичної особи шляхом злиття або приєднання.
32. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
33. Статтею 43 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VІІІ в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 889-VІІІ) передбачено, що підставами для зміни істотних умов державної служби є, зокрема, реорганізація державного органу.
Зміною істотних умов державної служби вважається зміна: 1) належності посади державної служби до певної категорії посад; 2) основних посадових обов`язків; 3) умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; 4) режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; 5) місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).
Про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 60 календарних днів до зміни істотних умов державної служби, крім випадків підвищення заробітної плати.
У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби.
Якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби.
34. У відповідності до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІ підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
35. Приписами частин першої та третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) обумовлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
VI. Позиція Верховного Суду
36. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що склад місцевих державних адміністрацій формують голови, що їх очолюють у межах своїх повноважень та у спосіб передбачений законом. При цьому, у складі місцевих державних адміністрацій утворюються структурні підрозділи, зокрема, управління місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи. 
37. Доводи позивача про неможливість об`єднання структурних підрозділів місцевої державної адміністрації у сфері культури з іншими за напрямком своєї діяльності структурними підрозділами освіти і науки або молоді та спорту спростовуються приписами статті 22 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", якою передбачені повноваження місцевої державної адміністрації в галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім`ї та молоді.
38. Виходячи з положень Закону № 889-VІІ, а також КЗпП України, розірвання трудового договору можливе, зокрема, як при реорганізації, так і при скороченні чисельності або штату працівників.
39. При цьому, з урахуванням приписів статті 49-2 КЗпП України власник або уповноважений ним орган про наступне вивільнення працівників персонально попереджає не пізніше ніж за два місяці та одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівнику всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
40. Спірні правовідносини, які склались у цій справі виникли фактично з підстав виконання Олешківською РДА розпорядження голови від 28 липня 2017 року №90-ос, яке стосується питання щодо структури, штату та чисельності працівників відповідача.
41. При цьому, з огляду на зміст позову, предметом спору є дії голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. щодо попереджень начальника відділу культури ОСОБА_1., вручених їй 01 серпня та 11 жовтня 2017 року та розпорядження 28 липня 2017 року № 90-ос, яке, як неодноразово зазначав Верховний Суд, відноситься до внутрішніх організаційно-нормативних документів.
42. За змістом  статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
43. Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин. 
44. До того ж, частина друга статті 46 КАС України деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
45. Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої  статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
46. Важливо, що в силу частин третьої, четвертої статті 6 КАС України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі  Конституції України гарантується. 
47. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
48. Предметом позову цієї справи є  дії, які спрямовані на попередження позивача про зміну істотних умов праці та безпосередньо саме розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації", яким змінюється організаційна структура районної державної адміністрації, а саме, припиняється відділ культури Олешківської РДА у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА та новостворене управління є правонаступником зобов`язань, прав та обов`язків відділу культури Олешківської РДА. 
49.  Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
50.  Статтею 8 Загальної декларації прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.
51.  Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
52.  Наука адміністративного права визначає способи захисту порушених прав (свобод, інтересів) як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права (свободи, інтересу). Такі дії є завершальними актами захисту у виді матеріально-правових або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права (свободи, інтересу) і є результатом діяльності щодо їх захисту.
53. Відповідно до      рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний  законом  інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
54. Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний  законом  інтерес.
55. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
56.  Між тим, у контексті обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що позивач, обравши такий спосіб захисту порушених прав, як визнання протиправними розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації", а також дії відповідача щодо попередження про зміну істотних умов праці, обрав неналежний спосіб захисту своїх трудових прав, адже оскаржуваним розпорядженням права позивача ніяким чином не порушуються.
57.  Оскільки у випадку, що розглядається, самі по собі вказані дії не є юридично значимими для спірних правовідносин, належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача у разі його звільнення є саме оскарження відповідного наказу та, як наслідок поновлення на посаді.
58.  Таким чином, підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації", а також дії відповідача щодо попередження про зміну істотних умов праці відсутні.
59. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
60. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновки судів та обставин справи не спростовують.
61. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
62. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.          Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    В. М. Бевзенко
                                                                                                                        Н. А. Данилевич