ПОСТАНОВА
Іменем України

25 березня 2020 року 
Київ
справа №826/17934/17
адміністративне провадження №К/9901/51764/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 січня 2018 року (суддя: Бояринцева М.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року (Бєлова Л.В., Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі за позовом Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» до Міністерства охорони здоров`я України, третя особа - Асоціація психіатрів України, про визнання протиправним та скасування наказу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
Державний заклад "Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України" звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним наказу Міністерства охорони здоров`я України від 31 серпня 2017 року № 992 "Про затвердження Правил застосування примусових заходів медичного характеру в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 листопада 2017 року за № 1408/31276.

До адміністративного позову додано заяву про вжиття заходів адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства охорони здоров`я України від 31 серпня 2017 року №992 «Про затвердження правил застосування примусових заходів медичного характеру в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги».
В обґрунтування позовних вимог вказує на протиправність прийняття наказу Міністерства охорони здоров`я України від 31 серпня 2017 року № 992 "Про затвердження Правил застосування примусових заходів медичного характеру в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги» через відсутність повноважень у Міністерства охорони здоров`я України на його видання. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 січня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, у задоволенні заяви відмовлено. 
Постановляючи ухвалу про відмову у забезпеченні адміністративного позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» про вжиття заходів адміністративного позову.
Зазначили, що із заяви не вбачається достатніх підстав, які б вказували на необхідність забезпечення позову саме у такий спосіб та даних, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивачів або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або ж для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року і постановити нову, якою задовольнити заяву про забезпечення позову. 
Позиція інших учасників справи 
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. 
Рух касаційної скарги 
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Стрелець Т.Г., суддів: Білоус О.В., Бевзенко В.М. 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30  травня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року у справі за позовом Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» до Міністерства охорони здоров`я України, третя особа - Асоціація психіатрів України, про визнання протиправним та скасування наказу.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року № 723/0/78/19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 березня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
До адміністративного позову додано заяву про вжиття заходів адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства охорони здоров`я України від 31 серпня 2017 року №992 «Про затвердження правил застосування примусових заходів медичного характеру в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 січня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, у задоволенні заяви відмовлено. 
Вказані ухвали є предметом оскарження у касаційному порядку. 
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Згідно з частиною першою статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Приписами частини другої статі 150 КАС України встановлено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Відповідно до частини п`ятої статті 151 КАС України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Відповідно до частини другої статті 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.
Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами, а також застосовані у дозволений законодавством спосіб.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу, дотримання дозволеного законодавством способу забезпечення позову.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.
При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Як вбачається зі змісту оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову, суди встановили, що Державний заклад «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» просить визнати нечинним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров`я України від 31 серпня 2017 року №992 «Про затвердження правил застосування примусових заходів медичного характеру в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги».
Оскаржуваним наказом визначено необхідні організаційні та правові засади застосування примусових заходів медичного характеру - тобто визначено процедуру застосування таких заходів. 
Позивач обґрунтовуючи заяву вказує, що прийняття спірного наказу спрямовано на припинення діяльності Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України». 
Натомість, положення зазначеного акта прямо не передбачають ліквідацію Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України». 
Відповідно до абз. 5 п. 3 спірного наказу, правила застосування примусових заходів медичного характеру в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги (ПЗМХ) у виді госпіталізації до закладу з надання психіатричної допомоги із суворим наглядом - вид ПЗМХ та психіатричної допомоги, за якого особа, перебуваючи в спеціальному закладі з надання психіатричної допомоги (СЗНПД), може самостійно залишати палату та не може самостійно, без супроводу медичного працівника залишати відділення. Виходити за межі СЗНПД пацієнтам заборонено, крім випадків участі в судовому засіданні.
Тобто, норми оскаржуваного наказу не виключають функціонування закладу з надання психіатричної допомоги із суворим наглядом, яким є позивач.
Предметом позову є визнання нечинним та скасування нормативно-правового акта, позов не містить вимог зобов`язального характеру. 
Клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення позову фактично обґрунтовано протиправністю оскаржуваного рішення.
Вжиття заходів забезпечення позову є неможливим, оскільки зупинення дії спірного наказу МОЗ України до набрання законної сили судовим рішенням у справі фактично є ухваленням рішення без розгляду справи по суті позову, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. 
Таким чином, не підтверджується існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача та третіх осіб.
Судами не встановлено достатніх підстав, які б вказували на необхідність забезпечення позову саме у такий спосіб та даних, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивачів або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або ж для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги на предмет законності судових рішень виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв`язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, що знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції. 
Аргументи касаційної скарги є аналогічними доводам, викладеним в заяві та апеляційній скарзі, які належним чином перевірені судами попередніх інстанцій та зводяться до їх переоцінки. 
Оскаржувані судові рішення відповідають критерію обґрунтованості судового рішення.

Тому, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо відсутності правових підстав для задоволення заяви Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» про вжиття заходів адміністративного позову.
Крім того, ухвала суду першої інстанції про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову не входить до переліку ухвал, що можуть бути оскаржені у касаційному порядку відповідно до частини другої статті 328 КАС України. Зазначена правова позиція викладена Верховним Судом в ухвалах від 1 лютого 2019 року у справі №640/19600/18, від 23 жовтня 2018 року у справі №826/7342/18, від 24 вересня 2019 року № 420/4411/19, від 13 березня 2020 року у справі № 640/19337/19.
Разом із цим КАС України не передбачені підстави для закриття касаційного провадження у разі помилкового його відкриття. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Частиною другою статті 350 КАС України передбачено, що не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій у цій справі не підлягають скасуванню.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державного закладу «Українська психіатрична лікарня з суворим наглядом МОЗ України» залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Суддя-доповідач                                                                      А.Г. Загороднюк 

судді                                                                                           Л.О.Єресько 

                                                                                          В.М. Соколов