ПОСТАНОВА
Іменем України

04 травня 2020 року 
Київ
справа №809/276/18
адміністративне провадження №К/9901/803/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Стародуба О.П.,  Рибачука А.І., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 809/276/18
за позовом  Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Пнівської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області від 21 грудня 2017 року № 3-21/17 «Про внесення змін в Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради», провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року, прийняте у складі судді Скільського І.І. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Ніколіна В.В., суддів Багрія В.М., Старунського Д.М.,
в с т а н о в и в :
Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулося до суду з позовом до Пнівської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області від 21 грудня 2017 року № 3-21/17 «Про внесення змін в «Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради». В обґрунтування позову вказує, що оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки згідно положень податкового та бюджетного законодавства зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситись пізніш, як за шість місяців до нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Також наголошує, що пунктом 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році» не передбачається не застосування вимог частини 3 статті 27 Бюджетного кодексу України до прийнятих радами протягом 2017-2018 років рішень про встановлення (зміну) місцевих податків і зборів.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, у справі № 809/276/18 в задоволенні позову відмовлено.
Як встановлено, відповідно до державних актів на право постійного користування землею в Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» (структурних одиниць) на праві постійного користування перебуває 17 земельних ділянок загальною площею 28,8472 га, на яких розміщені свердловини та інші виробничі об`єкти.
Пнівською сільською радою Надвірнянського району Івано-Франківської області 01 липня 2016 року прийнято рішення № 1-6/16 «Про запровадження плати за землю», яким, зокрема, затверджено «Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради». Відповідно до підпункту 1.5.5, вказаного рішення, з 01 січня 2017 року ставка земельного податку встановлюється у розмірі 6,0 % (шести відсотків) від їх нормативної грошової оцінки за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні юридичних осіб (крім державної та комунальної форми власності).
Пнівською сільською радою Надвірнянського району Івано-Франківської області на ХХІ сесії сільської ради VI демократичного скликання, 21 грудня 2017 року прийнято рішення № 3-21/17 «Про внесення змін в «Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради». Вказаним рішенням, сільською радою, вирішено: внести зміни в «Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради» (пункт 1.5.5 викласти в наступній редакції: з 01 січня 2018 року ставка податку встановлюється у розмірі 10% (десяти відсотків) від їх нормативної грошової оцінки за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні юридичних осіб (крім державної та комунальної форми власності); оприлюднити рішення на офіційному сайті та дошці оголошень сільської ради.
Вважаючи оскаржуване рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
В обґрунтування позову позивач вказував, що оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки згідно положень податкового та бюджетного законодавства зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситись пізніш, як за шість місяців до нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Також, пунктом 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році» не передбачається не застосування вимог частини 3 статті 27 Бюджетного кодексу України до прийнятих радами протягом 2017-2018 років рішень про встановлення (зміну) місцевих податків і зборів.
Суди дійшли висновку про необґрунтованість позову, оскільки не встановлено доказів офіційного оприлюднення оскарженого рішення сільської ради, а тому це рішення не набрало чинності і не може порушувати права і свободи та інтереси фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин.
У поданій касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.
Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені  статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Відповідно до ч. 1 ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом №280/97-ВР, який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно із ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до ч.1 ст.46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.                 
Згідно пунктів 34, 35 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад на пленарних засіданнях відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Частиною першою ст.59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до ч.12 ст.59 Закону № 280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР).
Згідно ст.1 Закону №1160-IV, регуляторний акт це - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Згідно ст. 4 Закону № 1160-IV одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Частиною 5 ст. 12 цього ж Закону встановлено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Як встановлено, відповідачем оскаржуване рішення розміщено на дошці оголошень Пнівської сільської ради. Крім того, це рішення було розміщене на офіційному сайті Пнівської сільської ради 04 травня 2018 року, тобто більш ніж через 5 місяців після його прийняття.
Водночас, також встановлено, що оскаржуване рішення не було опубліковане в засобах масової інформації, що свідчить про не дотриманням відповідачем положень ст. 12, 13 Закону № 1160-IV та ст. 59 Закону №280/97-ВР щодо порядку та строків оприлюднення інформації.
Відповідно до ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
З наведеними вище нормами Основного закону кореспондуються положення ч.5 ст.59 Закону №280/97-ВР, в якому зазначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк ведення цих актів у дію.
Таким чином, правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення.
Стосовно доводів відповідача про розміщення регуляторних актів органів або посадових осіб місцевого самоврядування на дошці оголошень чи на офіційній сторінці в мережі Інтернет без доведення факту їх розповсюдження в друкованих засобах масової інформації в межах адміністративно-територіальної одиниці, суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що законодавчо визначений лише єдиний порядок оприлюднення регуляторних актів - виключно у місцевих або у разі їх відсутності, інших друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами.
Крім цього, відповідно до ст.22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Недержавні друковані засоби масової інформації мають право оприлюднювати офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства України і на засадах, передбачених укладеною угодою між цими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації.
Тобто, на законодавчому рівні закріплена чітка процедура розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування власних регуляторних актів, зокрема й обов`язок оприлюднювати їх для можливості набрання ними чинності та подальшого застосування виключно в порядку та у спосіб, визначений законодавством. Відповідальність за додержання порядку офіційного оприлюднення покладається на орган, що видав регуляторний акт, оскільки відповідно до статті 57 Конституції України Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Пленум Верховного Суду України у пункті 7 постанови від 01.11.1996 №9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» звернув увагу судів на те, що згідно ч.2 cт.57 Конституції є нечинними, а отже, не можуть застосовуватись ті закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, які не доведені до відома населення у встановленому законом порядку.
При цьому нечинний нормативно-правовий акт не може порушувати права і свободи та інтереси фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин, які підлягають захисту в порядку адміністративного судочинства згідно із положеннями ч.1 ст.2 КАС України, оскільки нечинний нормативно-правовий акт не створює юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення, відтак не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору. Отже, з урахуванням тієї обставини, що оспорюване рішення не було опубліковане в засобах масової інформації, в порядку, визначеному законодавством, є нечинним, а відтак не породжує прав та обов`язків для сторін.
Однак, судами не встановлено факту офіційного оприлюднення рішення Пнівської сільської ради від 21 грудня 2017 року № 3-21/17 «Про внесення змін в «Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради», зокрема, опублікування вказаного рішення в друкованих засобах масової інформації.
Отже, рішення Пнівської сільської ради від 21 грудня 2017 року № 3-21/17 «Про внесення змін в «Положення про плату за землю на території Пнівської сільської ради» не набрало чинності, а тому заявлений позов є необґрунтованим.
У касаційній скарзі позивач вказує, що відповідач, прийнявши, але не опублікувавши власне рішення, порушив законодавство, на що не звернули уваги суди попередніх інстанцій.
З цього приводу суд зазначає, що вказана обставина не може бути підставою для задоволення позову, оскільки не спростовує того факту, що оскаржене рішення не порушує нічиїх прав, так як не набуло чинності. При цьому, предметом позовних вимог у цій справі не є бездіяльність відповідача щодо не оприлюднення рішення.
Враховуючи наведене, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.
Керуючись  статтями  343,  349,  350,  355,  356  Кодексу  адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» залишити без задоволення.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 809/276/18 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
О.П. Стародуб 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду