ПОСТАНОВА
Іменем України

12 березня 2020 року 
Київ
справа №826/8975/16
адміністративне провадження №К/9901/33366/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

при секретарі судового засідання: Кучер Р.В.,
за участю: 
представника відповідача Пуленця А.С. 

розглянувши у відкритому судовому засіданні 
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року (головуючий суддя - Аблов Є.В., судді: Погрібніченко І.М., Шулежко В.П.) 
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року (головуючий суддя - Федотов І.В., судді: Ісаєнко Ю.А., Оксененко О.М.) 
у справі №826/8975/16
за позовом Славутської міської ради Хмельницької області 
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправною бездіяльності.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У червні 2016 року Славутська міська рада Хмельницької області звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, який всупереч вимог статей 21 - 22, пункту 6 статті 116, статті 117 Конституції України, пунктів 1, 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пунктів 5, 6 статті 102 Бюджетного кодексу України не вжив (не прийняв) жодних заходів, дій та/або рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
2.          В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач, проявляючи протиправну бездіяльність, всупереч вимог чинного законодавства, не вжив заходів та не прийняв рішень (проектів) по унеможливленню звуження прав пільгових категорій громадян на безкоштовний проїзд на автобусних маршрутах загального користування. 
3.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від           18 квітня 2017 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, що полягає у невжитті заходів щодо розробки проекту закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині надання субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Стягнуто з Державного бюджету України на користь Славутської міської ради Хмельницької області судові витрати у розмірі 1 378 грн за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
4.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
5.          У запереченні на касаційну скаргу представник позивача, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів - без змін. 
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.          Судами встановлено, що 21 січня 2016 року Славутською міською радою прийнято рішення №2-4/2016 «Про внесення змін до бюджету міста Славута на 2016 рік». Відповідно до пункту 9 цього рішення, Славутська міська рада вирішила звернутися до Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, Хмельницької обласної ради, народного депутата України Мацоли Р.Р., Асоціації міст України зі зверненням щодо проблемних питань формування та виконання місцевих бюджетів.
7.          В тексті звернення доданого до рішення від 21 січня 2016 року №2-4/2016 Міський голова Сидор В.Б. звернув увагу на факт відмови держави профінансувати за рахунок Державного бюджету України гарантовані нею пільгові перевезення окремих категорій громадян та покладання такого обов`язку на місцеві бюджети, що призводить до дефіциту місцевого бюджету. У зв`язку з чим, просив забезпечити повне фінансування таких перевезень, з урахуванням кредиторської заборгованості за 2015 рік, або застосувати альтернативні варіанти вирішення проблеми: шляхом монетаризації (адресного виділення) пільг або ж їх відміни.
8.          Копія вказаного рішення направлена на адресу Прем`єр-Міністра України           Яценюка А.П. разом із супровідним листом Славутської міської ради від 27 січня      2016 року №04-29/252. Факт отримання цього звернення відповідач не заперечував.
9.          Відповідачем не надано документальні докази реагування на звернення Славутської міської ради та відомості про розгляд вказаного звернення не повідомив.
10.          За даними листів Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради від 29 вересня 2016 року №24.01-45/3162 і №24.01-45/3163, попередньо субвенція з державного бюджету місцевому бюджету по місту Славута на перевезення пільгової категорії населення міським автомобільним транспортом загального користування за 2014 рік становила 859 908 грн, за 2015 рік - 1 210 128 грн. За дев`ять місяців 2016 року перевізникам на міських маршрутах загального користування здійснено перевезення пільгової категорії населення на загальну суму 1 037 389 грн, з них 450 000 грн відшкодовано перевізникам за рахунок місцевого бюджету (на підставі рішень сесій Ради від 26 лютого 2016 року №8-5/2016 та від 29 липня 2016 року №2-10/2016), а 587 389 грн обліковується як заборгованість станом на 1 жовтня 2016 року. 
11.          Станом на день звернення позивача з вказаним позовом, зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян внесені не були.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Кабінет Міністрів України, як державний орган, який визначає порядок та умови надання з державного бюджету місцевим бюджетам субвенцій (міжбюджетних трансфертів) та володіє законодавчою ініціативою, має повноваження на підготовку проектів законів про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України» з питань, що стосуються таких субвенцій.
13.          Відповідачем не надано суду жодних документальних доказів на підтвердження факту прийняття ним актів про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам у вигляді компенсації пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, та/або вчинення дій щодо підготовки такого проекту відповідно до встановленої законом процедури, в тому числі шляхом надання вказівок відповідним міністерствам.
14.          У зв`язку з чим, суди дійшли висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, що полягає у невжитті заходів на підготовку проекту закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15.          В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з порушенням норм процесуального права та невірним застосуванням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та ухвалення незаконних рішень, а тому вони підлягають скасуванню. 
16.          Зокрема вказує, що положення статей 97 і 102 Бюджетного кодексу України свідчать про дискреційний характер його повноважень щодо визначення та перерозподілу субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, в частині надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян та є правом а не обов`язком Уряду. 
17.          Також зазначив, що порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України визначено главою 9 Бюджетного кодексу України. А саме, частиною третьою статті 52 Бюджетного кодексу України передбачено, що проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).    
18.          Крім того, право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до Закону про Державний бюджет України мають усі суб`єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України. 
19.          Судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статей 35, 36, 37, 44, 102 Бюджетного кодексу України, внаслідок чого були зроблені помилкові висновки щодо бездіяльності Уряду, що полягає у невжитті заходів щодо розробки проекту закону про внесення змін до Закону України «Про державний бюджет України на 2016 рік» в частині надання субвенцій з Державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, що призвело до внесення незаконних та необґрунтованих рішень.          
20.          Вважає, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не надали юридичної оцінки всім доказам, якими він обґрунтовував свої заперечення та не надали належного обґрунтування причини їх відхилення та свідчить про те, що суди не здійснили всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів, наданих ним.
21.          У судовому засіданні представник відповідача доводи касаційної скарги підтримав з підстав, викладених в ній та просив її задовольнити.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22.          Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23.          Відповідно до статті 32 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України. За складання проекту закону про Державний бюджет України, визначення основних організаційно-методичних засад бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідає Міністерство фінансів України.
24.          Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету (включаючи загальний обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів) та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
25.          Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.
26.          Згідно з пунктом 9 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.
27.          Відповідно до абзацу 3 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, можуть бути виключно - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
28.          Статтею 35 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів має бути забезпечено складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.
29.          Згідно зі статтею 36 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.
30.          На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.
31.          Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.
32.          За результатами розгляду, поданого Міністерством фінансів України проекту закону про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України (стаття 37 Бюджетного кодексу України).
33.          Відповідно до статті 44 Бюджетного кодексу України державний бюджет виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України, відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про Державний бюджет України.
34.          Складання розпису Державного бюджету України згідно з бюджетними призначеннями та внесення змін до нього, у тому числі в частині міжбюджетних трансфертів у розрізі місцевих бюджетів, відповідно до пункту 27 положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №375, є одним із завдань Міністерства фінансів України.
35.          Питання організації роботи, пов`язаної зі складанням та управлінням виконання Державного бюджету України, координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, також покладено на Міністерство фінансів України (пункт 13 Положення про Міністерство фінансів України) .
36.          Порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України визначено главою 9 Бюджетного кодексу України.
37.          Згідно з частиною третьою статті 52 Бюджетного кодексу України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України)
38.          Зі змісту статті 36 Бюджетного кодексу України вбачається, що проведення аналізу бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, і розробка проекту Державного бюджету України покладається саме на Міністерство фінансів України, яке повинно вжити заходи для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.
39.          Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.
40.          За своєю природою, бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, і який є невід`ємною частиною закону про державний бюджет.
41.          Здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень є важливим фактором взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Така взаємодія сприяє більш ефективному вирішенню питань місцевого значення, поліпшенню обслуговування населення, демократизує процес здійснення державних функцій.
42.          Принцип покриття витрат, які несуть, зокрема, органи місцевого самоврядування, здійснюючи повноваження органів виконавчої влади, є однією з важливих гарантій місцевого самоврядування і відмова у наданні їм компенсації може розглядатись як порушення прав територіальних громад.
43.          Законодавцем визначено спеціального суб`єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України та пункт 6 статті 116 Конституції України).
44.          Однак, розроблення проекту Державного бюджету України та змін до нього є спільною діяльністю багатьох відомств, на які покладено завдання координувати діяльність учасників бюджетного процесу.
45.          Відповідно до статті 52 Бюджетного кодексу України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).
46.          Крім того, питання організації роботи, пов`язаної із складанням та управлінням виконання Державного бюджету України також покладено на Міністерство фінансів України.
47.          Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про відсутність з боку відповідача протиправної бездіяльності щодо невжиття (неприйняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, а тому суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог.
48.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
49.          Оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в позові.
Керуючись статтями 344, 351, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.  
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року у справі №826/8975/16 скасувати. 
Ухвалити нове рішення. 
В задоволенні позову Славутської міської ради Хмельницької області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності відмовити. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду