П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
19 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 495/1335/17
Провадження № 11-1001апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 26 травня 2017 року (суддя Прийомова О. Ю.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року (судді Стас Л. В., Турецька І. О., Ступакова І. Г.) у справі № 495/1335/17 за позовом ОСОБА_1 до Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Міськрада), третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправними й скасування рішень та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1.        У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення відповідача:
- від 04 листопада 2005 року № 1044-ІV «Про затвердження проекту відведення та надання СПД ОСОБА_3 в оренду терміном на 49 років земельної ділянки площею 0,4294 га за адресою: АДРЕСА_1 для розміщення будівельної бази»; 
- від 30 грудня 2015 року № 28-VІІ «Про перехід права оренди земельної ділянки по 
АДРЕСА_1». 2 .        На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є власником нежитлового приміщення загальною площею 433,9 кв. м, яке розташоване за адресою: АДРЕСА_2 . Унаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного рішення від 04 листопада 2005 року № 1044-ІV у суб`єкта підприємницької діяльності (далі - СПД) ОСОБА_3 , а в подальшому відповідно до рішення від 30 грудня 2015 року № 28-VІІ - у ОСОБА_2 виникло речове право на земельну ділянку, яка межує із спорудами, належними позивачу. Внаслідок прийняття вказаних рішень було обмежено вільний доступ позивача до належних йому споруд, чим порушено його право на вільне володіння, користування та розпорядження майном. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.        Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області ухвалою від 26 травня 2017 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
4.        Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 липня 2017 року залишив без змін ухвалу суду першої інстанції.
5.        Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а стосується набуття третіми особами внаслідок прийняття оскаржуваних рішень права користування нерухомим майном, тому має бути розглянутий за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.        Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої вказав на неправильне застосування судами норм, які визначають юрисдикцію цього спору, внаслідок чого суди дійшли висновку про неналежність спору до адміністративної юрисдикції.
7.        На думку скаржника, предметом розгляду в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функції щодо управління та розпорядження комунальним майном, тому спір має публічно-правовий характер і має бути вирішений за правилами адміністративного судочинства.
8.        У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
9.        На час розгляду справи відповідач і третя особа відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Рух касаційної скарги
10.   Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 14 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
11.             15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
12.   Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
13.             У березні 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
14.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
15.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
16.   Відповідно до договору дарування частки нежилого приміщення від 26 жовтня 2015 року, який посвідчений приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Холудєєвою С. М. та зареєстрований у реєстрі за № 2439, позивач є власником 80/100 часток нежитлового приміщення загальною площею 433,0 кв. м, розташованого на земельній ділянці загальною площею 10846 кв. м за адресою: АДРЕСА_2 , та складається з нежитлової будівлі літ. «А» загальною площею 433,9 кв. м, складу літ. «Б», будівлі літ. «В», споруд № 1-2.
17.    Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно рішенням про реєстрацію права власності від 26 грудня 2015 року з індексним номером 46298629 здійснена державна реєстрація права власності на вищевказане нерухоме майно за ОСОБА_1 на підставі вказаного вище правовстановлюючого документа. 
18.   Рішенням Міськради від 04 листопада 2005 року № 1044-IV затверджено проєкт відведення земельної ділянки СПД  ОСОБА_3 в оренду терміномна 49 років площею 0,4294 га за адресою: АДРЕСА_1 , для розміщення будівельної бази та надано СПД  ОСОБА_3 із земель міста вказану земельну ділянку в оренду терміном на 49 років.
19.   Рішенням Міськради від 30 грудня 2015 року № 28-VII «Про перехід права оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 » припинено укладений з СПД  ОСОБА_3 договір оренди від 27 грудня 2005 року щодо земельної ділянки площею 0,4294 га за адресою: АДРЕСА_1 , для розміщення будівельної бази. Надано ОСОБА_2 в оренду терміном на 49 років вказану земельну ділянку з кадастровим номером 5110300000:01:008:0018 для розміщення промислової бази.
20.   Вважаючи спірні рішення протиправними, позивач звернувся до суду з позовом про їх скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
21.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
22.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судами оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
23.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
24.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
26.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
27.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
29.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
30.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
31.        Як установлено матеріалами справи, звернення  ОСОБА_1 до адміністративного суду із цим позовом обумовлено тим, що внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваних рішень у  ОСОБА_2 виникло право користування земельною ділянкою, що порушує право позивача на користування належним йому на праві власності нерухомим майном, яке знаходиться на суміжній земельній ділянці.
32.        Розгляд та вирішення цього спору, у якому позивач оскаржує рішення органу місцевого самоврядування як підставу набуття іншими особами речових прав на земельні ділянки, неминуче вплине на майнові права цих осіб.
33.        Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
34.        Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України способом захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
35.        За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття судами оскаржуваних рішень; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
36.        Оскільки позовні вимоги заявлено ОСОБА_1 як суміжним землекористувачем на захист порушеного, на його думку, права власності на об`єкти нерухомого майна, а на підставі оскаржувних рішень суб`єкта владних повноважень у третьої особи виникло речове право, правомірність набуття якого оскаржує позивач, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
37.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
38.        Аналогічна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 03 квітня 2019 року у справі № 569/5402/16-а (провадження № 11-1509апп18).
39.        З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40.             За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
41.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
42.             Згідно із частиною першою статті 350 КАС Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
43.             Оскільки оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 26 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                         В. С. Князєв 
                                               Т. О. Анцупова                                                        Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук                                                      О. Б. Прокопенко
                                               М. І. Гриців                                                               В. В. Пророк
                                               Д. А. Гудима                                                                       Л. І. Рогач
В. І. Данішевська                                                  О. М. Ситнік
                                               Ж. М. Єленіна                                                          В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська