ПОСТАНОВА
Іменем України

04 травня 2020 року 
Київ

справа №816/2064/16
адміністративне провадження №К/9901/5499/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №816/2064/16

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини»
до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Управління агропромислового розвитку Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області, Департаменту агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Управління Державної казначейської служби України у Лохвицькому районі Полтавської області, Державна казначейська служба України, Головне управління Державної казначейської служби України у Полтавській області,
про визнання бездіяльності протиправною і стягнення компенсації,

за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України

на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Канигіної Т.С., суддів Довгопол М.В., Супруна Є.Б.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Ральченка І.М., суддів Катунова В.В., Бершова Г.Є.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» у листопаді 2016 року звернулося до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України (надалі також - «Мінагрополітики України») щодо не спрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі: 749000 грн, зареєстрованої в Управлінні агропромислового розвитку Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області (надалі також - «Управління агропромислового розвитку Лохвицької РДА Полтавської області»), за програмою «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» для перерахування на рахунки позивача;

- визнати протиправною бездіяльність Управління агропромислового розвитку Лохвицької РДА Полтавської області щодо невиконання бюджетної програми «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» і невиплати коштів в сумі: 749000 грн згідно наказу Мінагрополітики України від 27 грудня 2013 року №772;

-  стягнути з Державного бюджету України на користь товариства з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» компенсацію за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» в розмірі: 749000 грн шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що товариство з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» є суб`єктом підприємницької діяльності, основний вид діяльності якого - вирощування зерняткових і кісточкових фруктів, у тому числі вирощування ягід, горіхів, інших плодових дерев і чагарників, а також культур для виробництва напоїв.

У зв`язку з цим товариство має право на отримання коштів з метою компенсації витрат у виноградарстві і садівництві, оскільки на нього поширюється дія постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку справляння збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» №587 від 15 липня 2005 року.

Відповідно до наказу Мінагрополітики України від 27 грудня 2013 року №772 за позивачем розподілено кошти для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась станом на 1 січня 2013 року у виноградарстві та садівництві за КЕКВ 2610 в сумі: 738400 грн, за КЕКВ 3210 в сумі: 238600 грн, а всього на суму: 977000 грн. За наказом Мінагрополітики України від 29 липня 2014 року №277 «Про розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» затверджено розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась станом на 1 січня 2014 року у виноградарстві, садівництві, хмелярстві по КЕКВ 2610 у розмірі: 228000 грн.

Також позивач вказав, що протягом 2013, 2014 років йому частково виплачено кредиторську заборгованість. Водночас на момент звернення до суду непогашена кредиторська заборгованість за кодом програмної класифікації видатків 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» становить: 749000 грн, яка утворилася у зв`язку із тим, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність щодо невиконання наказу від 27 грудня 2013 року №772 і бюджетної програми 2801350, порушивши вимоги Порядку №587 і Бюджетного кодексу України.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 8 лютого 2017 року залучено до участі у справі в якості відповідача Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації (надалі також - «Департамент агропромислового розвитку Полтавської ОДА» або «відповідач-3»). Крім того, залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів: Державну казначейську службу України (надалі - «ДКС України» або «третя особа-2»), Головне управління Державної казначейської служби у Полтавській області (надалі - «ГУ ДКС у Полтавській області» або «третя особа-3»).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

28 липня 2017 року постановою Полтавського окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково. 

Визнано протиправною бездіяльність Мінагрополітики України щодо невиплати бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі: 749000 грн, зареєстрованої в Управлінні агропромислового розвитку Лохвицької РДА Полтавської області, за програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» для перерахування на рахунки позивача.

Стягнуто з Державного бюджету України на користь позивача компенсацію за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» і не отримані ним у повному обсязі кошти в розмірі: 749000 грн шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України.

В решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги у частині суди попередніх інстанцій виходили з наявності заборгованості перед позивачем у розмірі: 749000 грн за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» і протиправної бездіяльності Департаменту агропромислового розвитку Полтавської ОДА, яким не подано до ГУ ДКС у Полтавській області реєстру бюджетних фінансових зобов`язань стосовно товариства з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» з відповідними платіжними дорученнями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Мінагрополітики України просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове рішення про відмову в позові повністю.

Зокрема, скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням всіх обставин справи, що призвело до неправильного вирішення цього спору.

Також скаржник звертає увагу на те, що кошти на підтримку вказаної програми розподілами відкритих асигнувань у повному обсязі були спрямовані до Департаменту агропромислового розвитку Полтавської ОДА. Проте територіальними органами ДКС України вказані асигнування не були перераховані одержувачам, у зв`язку з чим за бюджетною програмою утворилася кредиторська заборгованість. Одночасно скаржник зазначає, що не уповноважений контролювати дії Департаменту агропромислового розвитку Полтавської ОДА щодо подачі до головного управління казначейства реєстру підприємств і платіжних доручень на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунку на поточні рахунки суб`єктів господарювання, відкриті у банках.

Скаржник не погоджується з висновками судів про те, що стягнення невиплачених коштів повинно здійснюватися з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України, оскільки суди не встановили бездіяльності міністерства, зокрема, що останнім не вчинено дій для належного виконання своїх обов`язків як головного розпорядника бюджетних коштів. Також не наведено підстав для доцільності списання не отриманих позивачем коштів саме з бюджетних програм міністерства.

Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що товариство з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» зареєстровано як юридична особа (код ЄДРПОУ 37953520), видом діяльності якого є: 01.24 вирощування зерняткових і кісточкових фруктів, 01.25 вирощування ягід, горіхів, інших плодових дерев і чагарників, 01.27 вирощування культур для виробництва напоїв, 01.30 відтворення рослин, 01.61 допоміжна діяльність у рослинництві, 01.63 післяурожайна діяльність, 01.64 оброблення насіння для відтворення, 02.30 збирання дикорослих недеревних продуктів, 10.32 виробництво фруктових та овочевих соків, 10.39 інші види перероблення і консервування фруктів і овочів, 46.31 оптова торгівля фруктами й овочами, 47.21 роздрібна торгівля фруктами й овочами у спеціалізованих магазинах, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (т.1 а.с. 14-16).

Наказом Мінагрополітики України від 27 грудня 2013 року №772 (т. 1 а.с. 122-123) затверджено розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась станом на 1 січня 2013 року у виноградарстві й садівництві, зокрема перед позивачем всього на суму: 977000 грн, з них: за КЕКВ 2610 в сумі: 738400 грн, за КЕКВ в сумі: 238600 грн (т. 1 а.с. 131).

Згідно із наказом Мінагрополітики України від 29 липня 2014 року №277 (т.1 а.с. 149) затверджено розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася станом на 1 січня 2014 року у виноградарстві, садівництві і хмелярстві, зокрема перед позивачем всього на суму: 228000 грн, з них за КЕКВ 2610 у сумі: 228000 грн (т.1 а.с. 152).

Протягом 2013, 2014 років позивачу виплачені кошти за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» в сумі: 729000 грн, що підтверджується платіжними дорученнями (т. 1 а.с. 23-25).

Станом на 1 жовтня 2016 року за товариством з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» рахується кредиторська заборгованість за кодом програмної класифікації видатків 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» в сумі: 749000 грн, що підтверджується актом звірки взаєморозрахунків між Управлінням агропромислового розвитку Лохвицької РДА Полтавської області і позивачем (т.1 а.с. 26).

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо невиконання бюджетної програми за кодом програмної класифікації видатків 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними», зокрема невиплату коштів у розмірі: 749000 грн, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

За правилами частини третьої, четвертої статті 20 Бюджетного кодексу України бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п`ятої статті 22 цього Кодексу.

Одночасно відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника.

Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень (частина четверта статті 20 Бюджетного кодексу України).

Згідно з положеннями частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів: отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної   програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Мінагрополітики України у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

У касаційній скарзі, так само як і під час апеляційного перегляду, Мінагрополітики України не спростовує факт наявності заборгованості перед позивачем, скаржник лише вказує на неналежне виконання обов`язків іншим органом державної влади та зауважує про відсутність у нього будь-яких контрольних повноважень за використанням коштів.

Згідно з частиною шостою статті 20 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Отже, чинним законодавством не тільки запроваджено спеціальні державні цільові програми з метою підтримки підприємств конкретних галузей господарства, але й визначено детальний механізм реалізації таких програм, визначено відповідальних виконавців, які наділені контрольними функціями за використанням коштів, виділених з Державного бюджету України.

У цій справі судами встановлено та не спростовано, а навпаки підтверджено сторонами, що позивач не отримав кошти, які були виділені з метою погашення вже існуючої заборгованості внаслідок неузгоджених дій органів державної влади і відсутності належного контролю за використанням бюджетних коштів. 

Як зазначалося, головним розпорядником бюджетних коштів у вказаному випадку є Міністерство аграрної політики та продовольства України.

Відтак, Мінагрополітики України при наявності кредиторської заборгованості перед позивачем за кодом програмної класифікації видатків 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладання молодих садів, виноградників і нагляд за ними» на суму: 749000,00 грн всупереч зазначених правових норм такої компенсації не було здійснено.

Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, згідно з актом звірки взаєморозрахунків між Управлінням агропромислового розвитку Лохвицької РДА Полтавської області і товариством «Фрукти Полтавщини» станом на 1 жовтня 2016 року за товариством з обмеженою відповідальністю «Фрукти Полтавщини» рахується кредиторська заборгованість за кодом програмної класифікації видатків 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» в сумі: 749000 грн (т.1 а.с. 26).

Тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності протиправної бездіяльності Мінагрополітики України, що призвела до порушення майнових прав позивача.

Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне підкреслити, що Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування». Цей принцип передбачає, що у разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (дивитися рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, пункт 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, пункт 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року). 

Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року).

В силу принципу пропорційності втручання у право особи безперешкодно користуватися та розпоряджатися своїм майном можливе лише за умови дотримання «справедливої рівноваги» між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав людини.

Верховний Суд зазначає, що неузгодженість дій органів державної влади або невиконання державними органами та їх посадовими особами своїх безпосередніх обов`язків не повинно тягти за собою покладення на суб`єкта господарювання надмірних обов`язків або інших несприятливих наслідків, як це мало місце у справі.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 5 лютого 2019 року у справі №822/34/16.

До того ж, недостатність фінансування не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог щодо погашення перед товариством «Фрукти Полтавщини» заборгованості у розмірі: 749000 грн, оскільки реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актів національного законодавства, не може бути постановлена у залежність від бюджетних асигнувань.

У рішеннях Європейського суду з прав людини, які відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права, зокрема у справі «Кечко проти України» Європейський Суд з прав людини констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань. Також ця позиція визначена в рішеннях Європейського Суду з прав людини у справах «Півень проти України» та «Лісовол проти України».

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що суди правильно застосували норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої   статті 350 КАС України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями   341,   343,   349,   350,   355,   356,   359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….
Н.М. Мартинюк
І.В. Дашутін
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду