П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

02 червня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/3005/19	

Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т.О.
Місце та час укладення судового рішення «--:--»,  м. Миколаїв
Повний текст судового рішення складений  28.11.2019р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі  колегії суддів:
головуючого судді Крусяна А.В.,
суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом рекламного агентства «Стар» у формі товариства з обмеженою відповідальністю до виконавчого комітету Миколаївської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради про визнання протиправними дій та бездіяльності,  зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

           09.09.2019р. рекламне агентство «Стар» у формі товариства з обмеженою відповідальністю звернулося до суду з позовом до виконавчого комітету Миколаївської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради про визнання протиправною бездіяльність стосовно розгляду заяви про продовження строку дії дозволів;  протиправною відмову в продовженні строків дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4; зобов`язання продовжити строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4 на 5 років.
          Позивач обґрунтовує позовні вимоги тим, що подані ним документи на продовження строку дії дозволів є належно оформленими та містять достовірні відомості, а у відповідача були відсутні правові підстави для відмови у продовжені строків дії вищезазначених дозволів.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2019р. позов задоволено частково; визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради щодо відмови рекламному агентству «Стар» у формі товариства з обмеженою відповідальністю у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4; зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради  повторно розглянути заяву рекламного агентства «Стар» у формі товариства з обмеженою відповідальністю  про продовження строку дії дозволів № 1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4, та запропонувати інше рівноцінне місце відповідно до п.28 Типових правил розміщення зовнішньої реклами №2067 від 29.12.2003. В іншій частині позову відмовлено.
Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального та процесуального права, Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона підлягає задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено, що рекламне агентство «Стар» зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 15.09.2003р. №13051200000001545, перебуває на обліку як платник податків у Малиновській Державній податковій інспекції у Печерському районі Головного управління ДФС у м. Києві з 01.10.2003р. та займається наступними видами діяльності: Код  КВЕД  73.11 Рекламні агентства. /а.с.11-14/
Позивач здійснює підприємницьку діяльність в сфері розміщення реклами на власних рекламних носіях на підставі дозволів на розміщення  зовнішньої реклами №№1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4. /а.с.16-85/
Рекламне агентство «Стар» звернулося з заявою від 16.07.2019р. №11985 до Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4. /а.с.86/
Департаментом архітектури та містобудування Миколаївської міської ради рішенням від 08.08.2019р. №17-2900 відмовлено у продовженні термінів дії вищезазначених дозволів, у зв`язку з порушенням рекламним агентством «Стар» вимог рішень виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 12.05.2015р. №496 «Про затвердження містобудівних вимог по розміщенню рекламних засобів у м. Миколаєві», від 14.07.2014р. №587 «Про організаційні заходи щодо проектування тролейбусної лінії у Корабельному районі», від 22.03.2019р. №264 «Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по пр. Мира». /а.с.15/
Не погоджуючись з рішенням робочого органу щодо розміщення зовнішньої реклами, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Перевіривши матеріали справи, вивчивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог.
Відповідно до  статті 1 Закону України «Про рекламу»  зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Частиною 1  ст.16 Закону України «Про рекламу»  визначено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджені  постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003р. №2067  (надалі - Правила №2067) та регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
Відповідно до п.3. Правил №2067 передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
Згідно з п.п.5, 6 Правил №2067 для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).           До повноважень робочого органу належить: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.
Пунктом  3.45 Положення про Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, затвердженого рішення Миколаївської міської ради від 13.06.2019р.  №51/415 передбачено, що до повноважень департаменту відноситься регулювання в межах повноважень діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами, інформаційних вивісок тощо. Ведення обліку зовнішньої реклами, інформаційних вивісок тощо, згідно з встановленими порядками їх розміщення.
Таким чином, саме на Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, як робочий орган, покладено повноваження щодо продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому не підлягають задоволенню позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльність виконавчого комітету Миколаївської міської ради стосовно розгляду заяви про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4.
Разом з тим, пунктом 22 Правил №2067 передбачено, що у наданні дозволу на розміщення зовнішньої реклами може бути відмовлено у разі, коли: оформлення поданих документів не відповідає встановленим вимогам; у поданих документах виявлені завідомо неправдиві відомості. Перелік підстав для відмови у наданні дозволу є вичерпним.
Водночас, правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначені  Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»  (надалі - Закон України № 2806-IV, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно положень  ст.1 Закону України №2806-IV  дозвільна система у сфері господарської діяльності - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру;
документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;
дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.
Частинами 1-2 ст.2 Закону України №2806-IV дія цього Закону поширюється на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність.
Дія цього Закону не поширюється на відносини у сфері ліцензування господарської діяльності (крім відносин щодо видачі документів дозвільного характеру, необхідних для отримання ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності), охорони державного кордону, державної митної справи, державного експортного контролю, державного регулювання ринків фінансових послуг, охорони державної таємниці (провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею), захисту економічної конкуренції, на відносини щодо сертифікації оператора системи передачі відповідно до  Закону України  «Про ринок електричної енергії», а також на дозвільну систему, що поширюється на операції зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами, дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії, дозвільну діяльність у сфері цивільної авіації, у сфері телебачення і радіомовлення.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, пов`язані із загальним документом на ввезення та загальним ветеринарним документом на ввезення, які передбачені  Законом України  «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин».
Так, Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» регламентовано вичерпний перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, зокрема згідно положень п.63 Додатку 1 до вказаного  Закону, до документів    дозвільного характеру у сфері господарської діяльності відноситься  дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.
Отже, за відсутністю законодавчого визначення про непоширення вимог Закону України №2806-IV на правовідносини з видачі (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами та віднесення законом такого дозволу до документів дозвільного характеру, слід дійти до висновку щодо поширення дії Закону України №2806-IV на спірні правовідносини, а тому продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні  ст.1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного  закону.
Відповідно до ч. 5  ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»  підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.
Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.
Окремих підстав відмови в продовженні строку дії дозволу на розміщення реклами зазначений Закон не передбачає. Проте застосування зазначених підстав допускається і при вирішенні питання щодо продовження чи відмови в продовженні строку дії дозволу. 
Крім того, у м. Миколаєві діють Правила, прийняті відповідно до Типових правил, що регулюють відносини між виконавчими органами Миколаївської міської ради та суб`єктами господарювання, що виникають у процесі розміщення зовнішньої реклами у місті, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами, та погодження місць встановлення рекламних конструкцій, розміщення (встановлення, монтаж), експлуатації, а також порядок контролю за дотриманням вимог цих Правил, затверджені рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 04.10.2011р.№1015 (надалі – Правила №1015).
Пунктами 6.3-6.5 Правил №1015 визначено, що строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається на ім`я керівника робочого органу через державного адміністратора розповсюджувачем зовнішньої реклами не пізніше ніж за місяць до закінчення строку дії дозволу. До заяви додається оригінал примірника дозволу заявника на розміщення зовнішньої реклами. Продовження строку дії дозволу здійснюється робочим органом та фіксується в журналі реєстрації з внесенням відповідних змін у дозвіл. У такому ж порядку продовжується строк дії дозволів, наданих до набрання чинності цими Правилами. Відмова у продовженні строку дії дозволу може бути оскаржена у судовому порядку згідно з діючим законодавством.
Пунктом 45 Правил №2067 передбачено, що контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства.
Згідно п.п.9.1, 9.2 Правил №1015 контроль за додержанням цих Правил здійснює робочий орган, а також інші органи відповідно до діючого законодавства.
Розповсюджувач зовнішньої реклами забезпечує розташування та експлуатацію рекламних конструкцій з дотриманням норм техніки безпеки, пожежної безпеки і санітарних норм.
Рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 15.06.2015р. №496 затверджено містобудівні вимоги по розміщенню рекламних засобів у м. Миколаєві та доручено робочому органу з питань розміщення зовнішньої реклами  керуватися даними містобудівними вимогами при наданні пріоритетів, продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та узгодженні зовнішнього вигляду рекламних засобів у м. Миколаєві. /а.с.145-157/
Рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 14.07.2017р. №587, зокрема, заборонено розміщення будь-яких рекламних конструкцій по                                          просп. Богоявленському від вул. 295 Стрілецької Дивізії до вул. Гагаріна, з обох боків від дороги. /а.с.159/
Рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.03.2019р. №264 затверджено комплексну схему розміщення рекламних засобів по пр. Миру. /а.с.160/
Так, актом обстеження рекламних засобів від 19.07.2019р. встановлено, що рекламні засоби позивача не можуть бути розміщені згідно комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру, затвердженої рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.03.2019р. №264; реклама не відповідає типу рекламних засобів згідно комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру затвердженої рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.03.2019р. №264; рекламу не може бути розміщено, оскільки заборонено розміщення будь-яких рекламних конструкцій по пр. Богоявленському від вул. 295 Стрілецької Дивізії до вул. Гагаріна з обох сторін дороги, згідно рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 14.07.2017р. №587, що порушує вимоги п. 5.2.3 ДБН В 2.3-5:2018, та п. 3.7.4 ДСТУ 3587-І/7. /а.с.123-144/
Отже, відмовляючи у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої №№1825/67, 1825/39, 1825/38, 1825/53, 1844/5, 1825/17, 1825/27, 1825/30, 1825/28, 1825/60, 1825/52, 1825/49, 1825/9, 1825/4, 1825/34, 1825/10, 1844/4, суб`єкт владних повноважень обґрунтовано та правомірно виходив з того, що позивачем порушено вимоги рішень виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 12.05.2015р. №496 «Про затвердження містобудівних вимог по розміщенню рекламних засобів у м. Миколаєві», від 14.07.2014р. №587 «Про організаційні заходи щодо проектування тролейбусної лінії у Корабельному районі», від 22.03.2019р. №264 «Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по пр. Мира». /а.с.15/
Зважаючи на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що підстави відмови, узгоджуються з ч.5 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», оскільки має місце негативний висновок робочого органу за результатами обстеження рекламних об`єктів позивача. Правові та фактичні підстави для прийняття рішення відмови у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у суб`єкта владних повноважень були в наявності, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради щодо відмови в продовженні строків дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та зобов`язання продовжити строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами на 5 років не підлягають задоволенню.
На підставі викладеного, оскільки судом першої інстанції при вирішенні справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, рішення суду першої інстанції в порядку ст.317 КАС України підлягає скасуванню.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради задовольнити, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року скасувати.
Ухвалити у справі постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог рекламного агентства «Стар» у формі товариства з обмеженою відповідальністю до виконавчого комітету Миколаївської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради  про визнання протиправними дій та бездіяльності,  зобов`язання вчинити певні дії.
Постанова суду апеляційної інстанції  набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий суддя 	 	Крусян А.В.	
Судді	    	Градовський Ю.М.    Яковлєв О.В.