ПОСТАНОВА
Іменем України
18 червня 2020 року 
м. Київ
справа №363/2450/17
адміністративне провадження №К/9901/3001/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Берназюк Я.О.,  Кравчук В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Вишгородського районного суду Київської області від 27.06.2017р. (суддя - Баличева М.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017р. (судді - Костюк Л.О., Бабенко К.А., Бужак Н.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Литвинівської міської ради Вишгородського району Київської області, ОСОБА_5 , ОСОБА_6 про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,
встановив:
У червні 2017 року позивачі звернулися до суду з позовом, в якому просили:
-визнати протиправним та скасувати рішення Литвинівської міської ради Вишгородського району Київської області №76-6-VII від 31.03.2016р. "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки на території Литвинівської сільської ради" громадянці ОСОБА_5 ;
-визнати протиправним та скасувати рішення №151-13-(VII) від 21.10.2016р. "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у власність" громадянці ОСОБА_5 ;
-зобов`язати ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , знести самовільно встановлений паркан по АДРЕСА_1 . 
Ухвалою Вишгородського районного суду Київської області від 27.06.2017р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017р., відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 109 КАС України, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. 
З ухваленими судовими рішеннями не погодився позивач - ОСОБА_1 , звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.  
В обґрунтування касаційної скарги наголошував на помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі через порушення правил предметної юрисдикції. Скаржник вважає, що цей спір не має приватно-правового характеру, оскільки позивачі оскаржують дії (бездіяльність) при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства органу місцевого самоврядування, вчинені ним як суб`єктом владних повноважень.
Із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів, «а», «б», «в» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України твердить, що земельні спори фізичних осіб з органом місцевого самоврядування, як суб`єктом владних повноважень, які пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18.09.2019р. передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18.02.2020р. справу №363/2450/17 повернуто відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду, у зв`язку з існуванням усталеної практики Великої Палати Верховного Суду у спорах   пов`язаних з оскарженням рішень органів місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення особам земельної ділянки, частина якої є територією загального користування.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, судами встановлено, що рішенням Литвинівської міської ради Вишгородського району Київської області №76-6-VII від 31.03.2016р. ОСОБА_5 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0136 га для ведення особистого селянського господарства в АДРЕСА_1 . 
Рішенням Литвинівської міської ради Вишгородського району Київської області від 21.10.2016р. №151-13-(VII) затверджено проект   землеустрою щодо відведення земельної ділянки в межах села Литвинівка. Передано    ОСОБА_5 ,   згідно з пунктом 1 цього рішення, безоплатно у власність земельну ділянку площею 0,0136 га, кадастровий номер 3221884401:07:070:6001 в межах села, для ведення особистого   селянського господарства. 
Після отримання документів на право власності не земельну ділянку та відповідної реєстрації ОСОБА_5 мала зареєструвати відповідно до чинного законодавства договір сервітуту, укладеного з ПАТ по газопостачанню та газифікації «Київоблгаз» на право прокладення та експлуатації газопроводу середнього тиску на земельній ділянці 0,0136 га. 
Позивачі ці рішення вважають незаконними, такими, що ухвалені з порушенням вимог чинного законодавства щодо процедури скликання сільради та її проведення та такими, що порушують права членів територіальної громади.
Крім того, посилаються на те, що сільрада ухвалила рішення з порушенням вимог статті 140 Конституції України, положень статей 15, 43, 46, 47, 55, 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 4, 13, 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також інших відомчих та локальних нормативних актів.
Також незгоду з рішеннями сільради позивачі мотивували тим, що спірна земельна ділянка насправді є частиною території загального користування в АДРЕСА_1 Ця територія фактично є вулицею.
Зазначають, що раніше ОСОБА_5 та ОСОБА_6 самовільно захопили цю ділянку землі й відтак безпідставно стали використовувати в особистих цілях громадське місце користування, де мешканці села зазвичай ставили на стоянку транспорт навпроти єдиної в окрузі крамниці будівельних матеріалів.
На переконання позивачів, ці обставини доказують про протиправність дій відповідачів щодо набуття права власності на земельну ділянку.
Відмовляючи у відкритті провадження у даній справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в даному випадку оскаржуються дії Литвинівської сільської ради Вишгородського району Київської області, які спрямовані на виникнення цивільних прав ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , а також відповідачів по справі ОСОБА_5 та ОСОБА_6 , а тому дану справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія суддів погоджується та вважає їх обгрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини другої   статті 2 КАС України   (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності   Конституцією   чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої   статті 3 КАС України   суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою   статті 4 КАС України   юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої   статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р.), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом. 
Крім того, правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів, пов`язаних з оскарженням рішень органів місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення особам земельної ділянки, частина якої є територією загального користування, вже висловлювалась Великою Палатою Верховного Суду.
Так, у постанові від 13.06.2018р. (справа №554/4857/16-а), правовідносини у якій є подібними до правовідносин у справі, що розглядається, Велика Палата зазначила, що позивач, захищаючи своє право користування частиною земельної ділянки, яка слугувала проїздом до його житлового будинку, фактично оскаржує право власності третьої (фізичної) особи на земельну ділянку, передану йому на підставі рішення органу місцевого самоврядування. Таким чином, спір регулюються нормами цивільного права.
У вказаній постанові суд дійшов висновку, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право. Такий спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.
Крім того, у постанові від 20.06.2018р. у справі №750/3327/17 Велика Палата Верховного Суду також дійшла висновку, що позовні вимоги про оскарження дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки та передачу у власність земельної ділянки, яка межує із землями загального користування, обґрунтовані порушенням вимог щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі, підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. Передача в оренду земельної ділянки, яка була відведена, сформована за рахунок земель житлової та громадської забудови прибудинкової території та є провулком між вулицями, тобто є ділянкою загального користування, порушує права мешканців цих вулиць.
У постанові від 14.03.2018р. у справі №363/2449/14-а Велика Палата Верховного Суду зазначила, що органи місцевого самоврядування можуть бути як суб`єктами приватних правовідносин, так і суб`єктами публічних правовідносин. Причому правовий статус державних чи місцевих органів влади визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового характеру (цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у відносинах, які склалися між учасниками справи, сільська рада як власник землі вільна у виборі суб`єкта щодо передачі земельної ділянки в приватну власність у порядку, визначеному законом та не здійснює при цьому владні управлінські функції. Тому   предметом   позову   є саме   перевірка   правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, що не є предметом розгляду за правилами КАС України (у   редакції, чинній на час прийняття рішення).
Спірні правовідносини у справі, що розглядається, виникли внаслідок незгоди позивачів з рішеннями сільради про надання третій особі (відповідачу у справі) дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки та передачу безоплатно у власність земельної ділянки.
При цьому, в обгрунтування позовних вимог, крім іншого, позивачі посилались на те, що спірна земельна ділянка насправді є частиною території загального користування в АДРЕСА_1 , тобто фактично є вулицею. В свою чергу, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 самовільно захопили цю ділянку землі й відтак безпідставно стали використовувати в особистих цілях громадське місце користування, де мешканці села зазвичай ставили на стоянку транспорт навпроти єдиної в окрузі крамниці будівельних матеріалів.
Таким чином, спір у справі що розглядається, стосується правомірності набуття ОСОБА_5 права власності на земельну ділянку.
Спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту їх приватних інтересів, а саме права користування земельною ділянкою.
Механізм визнання права власності на той чи інший об`єкт за певним суб`єктом визначений   Цивільним кодексом України.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Враховуючи викладене, цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок судів попередніх інстанцій про відмову у відкритті провадження, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є обґрунтованим, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного інтересу позивачів.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Вишгородського районного суду Київської області від 27.06.2017р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017р. - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук