ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 910/15585/19
Провадження № 12-26гс20
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Бакуліної С. В., 
суддів  Антонюк Н. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Державного підприємства «Національна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі відокремленого підрозділу «Запорізька атомна електрична станція» (далі - Держпідприємство) на постанову Північного апеляційного господарського суду від 9 січня 2020 року (головуючий Агрикова О. В., судді Чорногуз М. Г., Євсіков О. О.) у справі № 910/15585/19 за позовом Держпідприємства до Запорізької обласної державної адміністрації (далі - ОДА) про визнання незаконною бездіяльності з погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки та зобов`язання вчинити дії.
 
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
 
1.1. У жовтні 2019 року Держпідприємство звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до ОДА про визнання незаконною бездіяльності з погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки та зобов`язання вчинити дії.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем приписів Земельного кодексу України (далі - ЗК України) щодо заборони витребовувати додаткові матеріали та документи, не включені до складу технічної документації із землеустрою, що призвело до бездіяльності у вирішенні питання надання висновків про погодження або відмови у погодженні документації із землеустрою.
У зв'язку із цим позивач просив:
-          визнати незаконною бездіяльність ОДА з розгляду технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки державної форми власності площею 1,6288 га, кадастровий номер 2312500000:07:033:0014; цільове призначення: землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (14.01); місцезнаходження: Запорізька область, місто Енергодар, вулиця Промислова, 115, яка перебуває у постійному користуванні Держпідприємства;
-         зобов'язати ОДА розглянути клопотання про погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки державної форми власності площею 1,6288 га, кадастровий номер 2312500000:07:033:0014; цільове призначення: землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (14.01); місцезнаходження: Запорізька область, місто Енергодар, вулиця Промислова, 115, яка перебуває у постійному користуванні Держпідприємства, у порядку, встановленому статтею 186 ЗК України.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
 
2.1. Господарський суд міста Києва ухвалою від 11 листопада 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), дійшовши висновку, що спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, у зв`язку з тим, що розгляд питання щодо погодження або відмови в погодженні технічної документації із землеустрою є процедурним питанням, а не питанням про права. Суд зазначив, що з`ясування правомірності вимоги ОДА про надання додаткових матеріалів для погодження технічної документації із землеустрою стосується дотримання процедури погодження та затвердження документації із землеустрою. Такий спір не пов'язаний із вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень (ОДА) який здійснює у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо погодження документації із землеустрою. 
2.2. Північний апеляційний господарський суд постановою від 9 січня 2020 року, змінивши мотивувальну частину ухвали Господарського суду міста Києва від                  11 листопада 2019 року, вказав, що відповідно до статті 21 ГПК України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, якщо інше не передбачено цим Кодексом. В іншій частині ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 листопада 2019 року залишив без змін.
2.3. Апеляційний суд погодився з висновком місцевого господарського суду, що спір в частині позовної вимоги про визнання незаконною бездіяльності відповідача не пов'язаний з питанням щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який здійснює у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо погодження документації із землеустрою, і тому має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
2.4. Разом з тим суд апеляційної інстанції зазначив, що Держпідприємство є постійним користувачем земельної ділянки за кадастровим номером 2312500000:07:033:0014, а його вимога про зобов'язання відповідача розглянути клопотання про погодження технічної документації із землеустрою є вимогою про захист майнового права на конкретну земельну ділянку. Тобто оскаржується не процедура проходження заяви та прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, а захищається реалізація права на земельну ділянку, що вже перебуває у користуванні позивача.
2.5. Апеляційний суд вказав, що підстав для визначення спору як адміністративного в частині позовних вимог щодо зобов'язання ОДА розглянути клопотання про погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки не вбачається, оскільки у цьому випадку існують особливості набуття земельної ділянки у власність/користування, позаяк спірна земельна ділянка вже перебуває у правомірному користуванні позивача. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
3. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
 
3.1. Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від  9 січня 2020 року, Держпідприємство звернулося з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просило скасувати зазначену постанову суду апеляційної інстанції та направити позовну заяву до суду першої інстанції для розгляду. 
3.2. Обґрунтовуючи касаційну скаргу в частині поєднання позовних вимог щодо визнання незаконною бездіяльності ОДА як органу державної влади, що здійснює повноваження власника землі державної форми власності, яка виражена в порушенні як строків, так і порядку погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, з вимогою про зобов`язання відповідача вчинити певні дії, а саме розглянути клопотання про погодження технічної документації по спірній земельній ділянці, позивач керувався їх нерозривністю.
3.3. Скаржник зазначив, що позовні вимоги у цій справі нерозривно пов`язані між собою підставою виникнення, стосуються одного і того ж майна (земельної ділянки, яка перебуває у постійному користуванні позивача та на яку отримано дозвіл на поділ) та направлені на захист приватноправового інтересу Держпідприємства, а відтак розгляд таких вимог має здійснюватись за правилами ГПК України.
4. Доводи інших учасників справи
 
4.1. ОДА надала відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, посилаючись на те, що позовні вимоги у справі не стосуються набуття чи припинення речових прав позивача.
5. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
 
5.1. Відповідно до частини другої  статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
5.2. Згідно з частиною третьою статті 22 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені законом до їх юрисдикції.
5.3. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
5.4. Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
5.5. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
5.6. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
5.7. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
5.8. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
5.9. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
5.10. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
5.11. Спір у цій справі виник щодо правомірності вимоги ОДА про надання додаткових матеріалів для погодження технічної документації із землеустрою, а саме стосовно відповідності процедури землеустрою вимогам закону. При цьому ОДА та/або треті особи не оспорюють речового права позивача щодо земельної ділянки за кадастровим номером 2312500000:07:033:0014, оскільки в силу приписів статті 182 ЗК України мета землеустрою полягає в забезпеченні раціонального використання та охорони земель, створенні сприятливого екологічного середовища та поліпшенні природних ландшафтів. Тобто мета землеустрою, яка зумовлює завдання землеустрою та зміст землеустрою, що унормовано у статтях 183 та 184 ЗК України, не полягає в позбавленні власника або землекористувача майнового права на землю.
5.12. Відповідно до пункту 6 статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»  місцева державна адміністрація, зокрема, погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених ЗК України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини.
5.13. Отже, цей спір як у частині вимог про  визнання незаконною бездіяльності з погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, так і в частині про зобов`язання вчинити відповідні дії не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції у сфері землеустрою на стадії розгляду питання щодо погодження документації із землеустрою на поділ земельної ділянки.
5.14. Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим посилання апеляційного господарського суду на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі № 599/567/17, оскільки за обставинами вказаної справи позивачем захищалося право на безоплатне набуття у власність земельної ділянки для обслуговування об`єкта нерухомого майна, що вже перебувало у користуванні позивача, тобто спір безпосередньо стосувався набуття та захисту останнім майнових прав, натомість у  справі № 910/15585/19 проект землеустрою щодо поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2312500000:07:033:0014 не передбачає виникнення чи припинення права користування Держпідприємством цією ділянкою, указане право вже існує та не оспорюється ОДА та/або третіми особами.  
5.15. Крім того, вимоги про  визнання незаконною бездіяльності з погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки та зобов`язання вчинити дії, з огляду на правову природу спірних відносин, є однорідними, нерозривно пов`язані між собою та від вирішення першої з них залежить вирішення іншої вимоги, адже за своєю суттю зобов`язання відповідача розглянути клопотання про погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є способом усунення незаконної, на думку  позивача, бездіяльності ОДА. Розгляд зазначених вимог за правилами різного судочинства порушуватиме принцип повноти, всебічності й об`єктивності з`ясування обставин справи, оскільки дослідження одного і того ж предмета, а також одних і тих самих підстав позову здійснюватиметься судами різних юрисдикцій, що не гарантує дотримання принципу правової визначеності.
5.16. Отже, місцевий господарський суд дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у цій справі, оскільки розгляд таких вимог має здійснюватись за правилами адміністративного судочинства.
5.17. Виходячи з викладеного постанову Північного апеляційного господарського суду слід скасувати, а ухвалу Господарського суду міста Києва - залишити без змін.
5.18. З огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції цього спору та правову позицію позивача у справі, який був заявником в судах апеляційної та касаційної інстанцій, новий розподіл судових витрат за апеляційний та касаційний перегляд не здійснюється, а повернення судового збору, сплаченого за подання позову, може бути здійснено відповідно до приписів статті 7 Закону України «Про судовий збір» - ухвалою суду за клопотанням особи, яка його сплатила.
Керуючись статтями 306, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
 
1.    Касаційну скаргу Державного підприємства «Національна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі відокремленого підрозділу «Запорізька атомна електрична станція»  задовольнити частково.
2.    Постанову Північного апеляційного господарського суду від 9 січня 2020 року у справі № 910/15585/19  скасувати.
3.   Ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 листопада 2019 року у справі № 910/15585/19 залишити в силі.
 
Суддя-доповідач                         	                                      С. В. Бакуліна    	
Судді:                                       Н. О. Антонюк  	                                            О. Р. Кібенко  	
                                                 В. В. Британчук	                                      Л. М. Лобойко  	
                                                  Ю. Л. Власов	                                      Н. П. Лященко  	
                                                  М. І. Гриців	                                      О. Б. Прокопенко  	
                                                  Д. А. Гудима	                                      В. В. Пророк  	
                                                  В. І. Данішевська	                                      Л. І. Рогач  	
                                                  Ж. М. Єленіна	                                      В. Ю. Уркевич  	
                                                  О. С. Золотніков	                                      О. Г. Яновська