ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2020 року	Львів	Справа № 140/4862/20 пров. № А/857/5022/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді                                        Шавеля Р.М.,
суддів                                                            Улицького В.З. та Кузьмича С.М.
з участю секретаря судового засідання -           Хомича О.Р.,

а також сторін (їх представників):
від позивача –                                         не з`явився;
від відповідача -                                         не з`явився;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31.03.2020р. про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору Департамент соціальної політики Луцької міської ради, про стягнення майнової шкоди у вигляді недоотриманої суми разової грошової допомоги інваліда війни (суддя суду І інстанції: Валюх В.М., час та місце ухвалення судового рішення: 31.03.2020р., м.Луцьк), -

В С Т А Н О В И В:

Оскаржуваною ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 31.03.2020р. в порядку п.1 ч.1 ст.170 КАС України відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору Департамент соціальної політики Луцької міської ради, про відшкодування шкоди, заподіяної правовим актом, визнаним неконституційним (а.с.5-6).

Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржив позивач ОСОБА_1 , який покликаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що стало перешкодою у вирішенні питання по суті заявленого позову, необґрунтованість та незаконність прийнятої ухвали, просить судову ухвалу скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду (а.с.10-12).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не взято до уваги посилання позивача на постанову Верховного Суду від 05.09.2019р. у справі № 686/6775/18.
Також судом не враховано, що спір у даній справі виник після звільнення позивача з органів внутрішніх справ, тобто, після припинення публічної служби, що свідчить про наявність підстав для розгляду зазначеної справи в порядку адміністративного судочинства.
При постановленні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції зазначено, що позивачем заявлена одна вимога про стягнення з Державного бюджету України майнової шкоди у розмірі 23171 грн. та не заявлено вимоги про вирішення публічно-правового спору (вимоги визнати дії Державної казначейської служби України протиправними). Водночас, судом не враховані приписи п.4 Положення про Державну казначейську службу України, згідно якого центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів є Державна казначейська служба України, яка здійснює безспірне списання коштів державного та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. 
За таких обставин висновок суду про те, що зазначену справу слід вирішувати в порядку цивільного судочинства, є помилковим.

Інші учасники справи не подали до суду апеляційної інстанції відзиви на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

У зв`язку з неявкою в судове засідання учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог ч.4 ст.229 КАС України не здійснювалося. Також в порядку ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, з наступних підстав.

Як слідує із змісту оскаржуваної ухвали, свої висновки суд першої інстанції обґрунтовував тим, що позовна вимога про відшкодування майнової шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядається у порядку адміністративного судочинства лише у разі її заявлення разом з вимогою вирішити публічно-правовий спір (зокрема, з вимогою визнати протиправними рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень). В іншому випадку така вимога повинна вирішуватися у порядку цивільного судочинства, якщо вона заявлена фізичною особою.
При цьому, суд відхилив покликання позивача на постанову Верховного Суду від 05.09.2019р. у справі № 686/6775/18, зазначивши, що спір у розглядуваній Верховним Судом справі виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі, у зв`язку із чим такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби. Тобто, у межах справи № 686/6775/18 вирішувався спір, що виник з інших правовідносин, ніж у даному спорі.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступних причин.

Як слідує із змісту позовної заяви, позивач ОСОБА_1 просив стягнути з Державного бюджету України шляхом списання з рахунку Державної казначейської служби України 23171 грн. майнової шкоди у вигляді недоотриманої суми разової грошової допомоги до 5 травня за 2017-2019 роки, завданої законом, що визнаний неконституційним (а.с.1-3).

Відповідно до ст.152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. 
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. 
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Статтею 1175 Цивільного кодексу України передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

З матеріалів справи слідує, що позивач ОСОБА_1 згідно наказу начальника Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській обл. № 27 від 03.03.2000р. був звільнений з органів внутрішніх справ.
Після звільнення позивачу призначена та виплачується пенсія відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб».
Також позивач є інвалідом війни ІІ групи та наділений правом на щорічну разову грошову допомогу до 5 травня у розмірі, встановленому ст.13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Згідно довідки Департаменту соціальної політики Луцької міської ради № 11.8-33/45/2020 від 11.03.2020р. позивачу ОСОБА_1 у 2017 році здійснено виплату разової грошової допомоги до 5 травня в розмірі 3100 грн. відповідно до постанови КМ України № 223 від 05.04.2017р. «Деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань»; у 2018 році – в розмірі 3265 грн. відповідно до постанови КМ України № 170 від 14.03.2018р. «Деякі питання виплати у 2018 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань»; у 2019 році – у розмірі 3400 грн. відповідно до постанови КМ України № 237 від 20.03.2019р. «Деякі питання виплати у 2019 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».

Рішенням Конституційного Суду України від 27.02.2020р. № 3-р/2020 у справі № 1-247/2018 (3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.ст.12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМ України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Системний аналіз зазначеного, а також змісту заявленого позову, дає підстави для висновку про те, що ОСОБА_1 , як особа, яка внаслідок проходження публічної служби набула статус інваліда війни та має право на отримання щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, вважає, що він позбавлений можливості отримати спірну допомогу в повному обсязі через прийняття Верховною Радою України нормативно-правового акту, який в подальшому був визнаний неконституційним, що завдало останньому майнової шкоди у вигляді недоотриманої суми разової грошової допомоги до 5 травня у 2017-2019 роках.
Саме виходячи з цих мотивів позивачем сформовані заявлені ним позовні вимоги.

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
Частина 1 ст.19 ЦПК України передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа - учасник приватноправових відносин.
Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можуть розглядатися будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст.4 КАС України).
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з п.1 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За змістом п.2 ч.1 ст.4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Так, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (п.1 ч.1 ст.19 КАС України).
Звідси, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні п.2 ч.1 ст.4 КАС України термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрями діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. 

Таким чином, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.
З огляду на вказане, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Відповідачем і третьою особою в даній справі є суб`єкти владних повноважень, які здійснюється надані їм законом управлінські функції.

Із змісту позовних вимог у цій справі вбачається, що позивач фактично просить стягнути недораховану та неотриману різницю у виплаті разової грошової допомоги до 5 травня у 2017-2019 роках, відповідачем є Державне казначейство України - суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто уповноважений здійснювати відшкодування вказаних сум з бюджету.
Тобто, за вказаною позовною вимогою між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій з приводу нарахування та виплати позивачу разової грошової допомоги до 5 травня у 2017-2019 роках.

При цьому, слід розрізняти вимоги щодо стягнення недоотриманої суми спірної допомоги (борг за соціальними виплатами) та стягнення інших компенсаційних чи аналогічних виплат.
Таким чином, спір у розглядуваній справі стосовно недоотриманої суми разової грошової допомоги до 5 травня у 2017-2019 роках є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

Вказана правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018р. у справі № 804/285/16, від 05.09.2019р у справі № 686/6775/18, від 04.03.2020р. у справі № 757/63985/16, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов`язковою під час вирішення наведеного спору.

Частиною другою ст.6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Як зазначив Європейський суд з прав людини у п.24 рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20.07.2006р. (заяви № 29458/04 та № 29465/04), фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін «судом, встановленим законом» у п.1 ст.6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Оцінюючи в сукупності вищевикладене, колегія суддів дійшла переконливого висновку про те, що за таких умов в суду першої інстанції не було достатніх і належних підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, а тому оскаржувана ухвала суду є необґрунтованою та не відповідає вимогам закону, через що підлягає скасуванню.

Згідно ч.3 ст.312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що оскаржувана ухвала суду підлягає скасуванню, як винесена із порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

Матеріали справи не містять доказів понесення учасниками справи судових витрат, у зв`язку з чим підстави для їх розподілу є відсутніми.

Керуючись ст.139, ч.4 ст.229, ч.3 ст.243, ст.ст.310, 312, ч.2 ст.313, п.4 ч.1 ст.320, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

          Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31.03.2020р. про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі № 140/4862/20 - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. М. Шавель 	
судді	 	В. З. Улицький 	
 	 	С. М. Кузьмич  	
Дата складення повного тексту судового рішення: 03.06.2020р.