ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2020 року 

Київ

справа №815/3054/17
адміністративне провадження №К/9901/43362/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року у складі судді Марина П.П. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року у складі колегії суддів Скрипченка В.О., Димерлія О.О., Осіпова Ю.В. у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (надалі по тексту - відповідач) про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області, викладеного у листі від 28.03.2017 №М-3233/0-2371/6-17;
- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області ОСОБА_1.
Постановою Окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що оскільки земельним ділянкам, виставленими на земельні торги окремими лотами, не присвоєно кадастрових номерів під час підготовки лотів до проведення земельних торгів, на думку позивача, не можна вважати правомірною відмову  у наданні  дозволу позивачу для розробки проекту землеустрою з наведених у листі від 28.03.2017 №М-3233/0-2371/6-17 підстав, так як включення земельної ділянки, на яку претендує позивач до вищевказаного переліку було здійснено з порушенням встановленого Земельним кодексом України порядку.
Відзиву на касаційну скаргу відповідачем до суду не подано.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що 28.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населеного пункту).
За результатами розгляду вказаного клопотання позивача від 27.02.2017 Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області листом № М-3233/0-2371/6-17 від 28.03.2017 надано відповідь, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 №37732/0/1-14 та наказу Держземагентства України №328 від 15.10.2014 Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014 Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом №77 від 18.09.2014, із змінами від 24.03.2017 №144, затверджено перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, і до якого вже включена земельна ділянка, що вказана на графічних матеріалах та, посилаючись на ч.3 ст.136 Земельного кодексу України, відповідачем відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та запропоновано придбати бажану земельну ділянку на земельних торгах.
Не погодившись з відмовою Головного управлення Держгеокадастру в Одеській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населеного пункту), позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що  позивачем, як головою ФГ "Чапаєвське" укладено наведений договір та останній фактично користується земельною ділянкою сільськогосподарського призначення сіножаті площею 19,9309 га, розташованою на території Ставківської сільської ради (за межами населеного пункту), в яку входить земельна ділянка площею 2,00 га, запитувана позивачем у клопотанні від 28.02.2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Так, судами вказано, що позивач, як голова фермерського господарства, укладає від імені господарства угоди та має вчиняти інші юридично значимі дії відповідно до законодавства України, що свідчить про обізнаність останнього про використання вказаної земельної ділянки саме ФГ "Чапаєвське", при цьому, ОСОБА_1 як громадянин звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка вже використовується землекористувачем - ФГ "Чапаєвське" на умовах оренди, що унеможливлює надання дозволу громадянину з огляду на порушення прав землекористувача.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту б) частин першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни … набувають права власності … земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами … здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) частина третя статті 116 ЗК України).
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
З огляду на це, ОСОБА_1 , який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для … ведення особистого селянського господарства … у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У цій же частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Для порівняння, у частині дев`ятій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає       рішення       про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.
У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
Правовий статус ГУ Держгеокадастру в області визначено Положенням №333.
У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абзац третій частини сьомої статті 118 ЗК України).
Відповідно до частини дев`ятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Частиною десятою статті 118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.
Зазначений правовий висновок Верховний Суд висловлював у постанові від 31.01.2018 у справі №814/741/16, постанові від 14.03.2018 у справі №804/3703/16.
Закон не забороняє діяти так само і у разі прийняття відповідним органом у належній формі рішення про відмову у наданні дозволу з підстав, які особа вважає незаконними.
Суд звертає увагу, що відповідно до статті 22 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень.
Таким чином, підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, окрім рішення про надання дозволу, може бути договір або судове рішення.
Суд відзначає, що надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність.
Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність.
Суд, також відзначає, що ЗК України не передбачає можливості оскарження відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відтак, оскільки протиправна бездіяльність у вигляді ненадання дозволу не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то, на думку Суду, і протиправне рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу, теж не повинно бути перешкодою.
Таким чином, у разі протиправної бездіяльності відповідного органу у вигляді ненадання дозволу у належній формі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у встановлений строк, відповідно до абзацу третього частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
З метою ефективного захисту прав людини у сфері земельних правовідносин та усунення необґрунтованих перешкод, Суд вважає, що зазначений підхід повинен застосовуватися і у випадку ухвалення протиправного рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Аналогічний висновок правозастосування наведених норм матеріального права сформульовано й у постанові Верховного Суду від 11.04.2018, прийнятою за наслідками касаційного розгляду справи №806/2208/17.
Оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 , а лише надіслав позивачу лист, у якому повідомлено про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки державної власності у користування, суд касаційної інстанції не входить в обговорення вказаних у цьому листі відповідача підстав, оскільки такий документ не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відтак не може бути предметом судового розгляду.
В контексті вказаного, Верховний Суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених статтею 118 ЗК України рішень.
В той же час, виходячи з обставин цієї справи, встановлених судами під час її розгляду, враховуючи приписи наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, висловлені Верховним Судом правові позиції, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, неправильно застосували норми матеріального права, у зв`язку з чим, враховуючи вимоги статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням оскаржуваних судових рішень та ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову шляхом визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання відповідача розглянути клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
За правилами частини пункту 3 частини першої статті 349, частин першої, третьої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року.
Ухвалити нове рішення, яким адміністративний задовольнити частково позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області стосовно нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 від 28.02.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області у передбачений Земельним кодексом України строк розглянути клопотання ОСОБА_1 від 28.02.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населеного пункту) й видати за наслідками його розгляду наказ по суті порушеного у клопотанні питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                   А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                                                                         А.І. Рибачук