ПОСТАНОВА
Іменем України

30 квітня 2020 року 
Київ
справа №500/1164/19
адміністративне провадження №К/9901/36043/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою представника Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф - адвоката Скиби Віталія Михайловича  
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року (головуючий суддя - Обрізко І.М., судді: Іщук Л.П., Онишкевич Т.В.)
у справі №500/1164/19
за позовом Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф 
до управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області 
про визнання незаконними та скасування окремих пунктів вимоги.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У травні 2019 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив визнати незаконними та скасувати пункти 1, 2 Вимоги управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 2 травня 2019 року № 13-19-04-13/2701-2019 щодо усунення виявлених порушень.
2.          В обґрунтування позовних вимог зазначав, що підстави пред`явлення вимог суперечать чинному законодавству.   
3.          Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року позов задоволено.
4.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
5.          Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
6.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у період з 1 по 22 березня 2019 року управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф за період з 1 січня 2015 року по 31 січня 2019 року.
7.          За результатами ревізії 29 березня 2019 року складено акт № 04-22/1, згідно з яким було виявлено фінансові порушення, що призвели до збитків на загальну суму 529  709,24 грн. Акт ревізії був підписаний директором-головним лікарем з запереченнями щодо вказаних порушень.
8.          З метою повного усунення виявлених порушень законодавства, на підставі пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 16 пункту 6, пункту 7 Положення про Державну аудиторську службу України, пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, 2 травня 2019 року Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф пред`явлено обов`язкову до виконання вимогу № 13-19-04-13/2701-2019.
9.          Відповідно до оскаржуваного пункту 1 вимоги під час ревізії встановлено, що у порушення підпункту 3 пункту 2.2.5 та підпункту 5 пункту 2.4.1 глави 2.4 розділу 2 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров`я України від 5 жовтня 2005 року № 308/519, та пункту 101 розділу ІІІ «Лікарі-спеціалісти» Переліку лікарських посад у закладах охорони здоров`я, затвердженого наказом МОЗ України від 28 жовтня 2002 року № 385, трьом лікарям-психіатрам при відсутності кваліфікаційної категорії з лікарської спеціальності «Медицина невідкладних станів» посадові оклади встановлено за 13-ми тарифними розрядами, а не за 10-ми тарифними розрядами, що призвело до переплат заробітної плати та зайвої сплати єдиного соціального внеску, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф на загальну суму 211  975,48 грн. 
10.          Виходячи з наведеного ставиться вимога забезпечити відшкодування на користь Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф шкоди (збитків), заподіяної проведенням зайвого нарахування заробітної плати на суму 195  531,30 грн та зайво сплаченого єдиного соціального внеску на суму 16  444,18 грн відповідно до статей 130-136 Кодексу законів про працю України. 
11.          У оскаржуваному пункті 2 вимоги зазначено, що у порушення підпункту 12 пункту 4.1.1 глави 4.1 розділу 4 Умов оплати праці старшому лікарю з експертизи якості надання медичної допомоги проводилося нарахування і виплата надбавки за тривалість безперервної роботи в розмірі 60%, що призвело до переплат заробітної плати та зайвої сплати єдиного соціального внеску, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 103  597,50 грн.
12.          Тому необхідно забезпечити відшкодування на користь Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф шкоди (збитків), заподіяної проведенням зайвого нарахування заробітної плати на суму 83  827,54 грн та зайво сплаченого єдиного соціального внеску на суму 19  769,96 грн відповідно до статей 130-136 Кодексу законів про працю України. 
13.          Відшкодовані кошти перерахувати до обласного бюджету.            
14.          Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів зобов`язано надати управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області у строк до 3 червня 2019 року. У разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених порушень, орган державного фінансового контролю має право звернутися до суду в інтересах держави. У разі не усунення порушень в установлений строк відбудеться ініціювання розгляду питання про відповідність керівника установи займаній посаді.
15.          Також 2 травня 2019 року про результати ревізії Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф повідомлено управління охорони здоров`я Тернопільської обласної державної адміністрації.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16.          Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з наявності достатніх підстав для встановлення тарифікаційною комісією лікарям-психіатрам, які працюють у складі психіатричної бригади швидкої медичної допомоги Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф, 13-го тарифного розряду як лікарям вищої кваліфікаційної категорії за спеціальністю «Психіатрія», оскільки законодавством не передбачено обов`язкової наявності у таких лікарів первинної спеціалізації за спеціальністю «Медицина невідкладних станів». Штатним розписом станом на 1 січня 2015 року передбачено посади лікарів-психіатрів станції (відділення) швидкої медичної та невідкладної допомоги, а штатними розписами станом на 1 вересня 2015 року, 1 січня 2016 року, 1 травня 2016 року, 1 січня 2017 року, 1 січня 2018 року, 15 травня 2018 року - посади лікарів-психіатрів з медицини невідкладних станів.
17.          Оскільки до переведення на посаду заступника директора-головного лікаря з оперативної роботи медицини катастроф та цивільного захисту населення ОСОБА_1 працювала на посаді лікаря виїзної бригади більше 7 років, на час її роботи на посаді заступника директора-головного лікаря за нею зберігалося право на надбавку відповідно до підпункту 12 глави 4.1 розділу 4 Умов оплати праці, а тому перевівшись на посаду старшого лікаря з експертизи якості надання медичної допомоги, за нею, в силу положень пункту 4.1.3 глави 4.1 розділу 4 Умов оплати праці, зберігається безперервний стаж, який дає право на отримання надбавки в розмірі 60%.
18.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що звернення з позовом про визнання незаконними та скасування пунктів 1 та 2 вимоги від  2 травня 2019 року, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права.   
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19.          Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції зроблено неправильні висновки щодо невірного обрання способу захисту порушеного права. Пред`явлення вимоги про відшкодування збитків є дією яка має публічно-правовий характер і є обов`язковою до виконання.
20.          Керуючись положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Положенням про Державну аудиторську службу України зазначає, що одним з основних правових засобів регулювання відносин в сфері фінансового контролю є право служби звертатися із вимогою до особи, яка допустила порушення у фінансовій сфері. Відповідно така діяльність характеризується можливістю породжувати, змінювати та припиняти відносини у публічно-правовій площині.  
21.          Також судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, оскільки відповідачем не ставилося питання про обрання позивачем невірного способу захисту порушеного права, а відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції перевіряється в межах доводів та вимог апеляційної інстанції.
22.          Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
24.          Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
25.          Відповідно до пунктів 7 та 10 частини першої статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
26.          У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від               3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що  Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.
27.          Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.
28.          Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).
29.          Відповідно до пункту 2 Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
30.          Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
31.          Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
32.          Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
33.          Таким чином, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
34.          Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
35.          За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
36.          Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
37.          Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №     820/3534/16, а також у постановах Верховного Суду у даній категорії справ.
38.          В оскаржуваних пунктах 1 та 2 вимоги від 2 травня 2019 року вказано на допущені Центром екстреної медичної допомоги та медицини катастроф порушення, у результаті яких завдано матеріальну шкоду (збитки), зазначено її розмір та зобов`язано забезпечити їх відшкодування шляхом перерахунку коштів до обласного бюджету. 
39.          Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її метою є спонукання позивача до добровільного відшкодування у визначений строк виявленої шкоди.
40.          Суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що оскаржувана вимога не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом даної установи. Звернення з даним позовом про визнання незаконними та скасування деяких пунктів вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права.  
41.          З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
42.          Посилання позивача у касаційній скарзі що дана справа підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки має публічно-правовий характер, спростовується установленою правовою позицією Верховного Суду.   
43.          Також є неприйнятним посилання позивача на порушення апеляційним судом норм процесуального права, а саме вимог частини першої статті 308 КАС України, оскільки відповідно до частини другої даної статті суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
44.          Відповідно до статті 343 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
45.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу представника Центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф - адвоката Скиби Віталія Михайловича залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року у справі №500/1164/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
А.В. Жук 
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду