ПОСТАНОВА
Іменем України

25 травня 2020 року 

м. Київ
справа №711/8719/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16607/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Желєзний І.В., Коваленко Н.В., 

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року (колегія у складі суддів Оксененка О.М., Губської Л.В., Федотова І.В.)
у справі № 711/8719/16-а
за позовом ОСОБА_1 
до головних інспекторів будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, Безкровної Катерини Василівни Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування приписів про усунення порушення законодавства та зупинення будівельних робіт, скасування протоколу про адміністративне правопорушення, скасування постанови
про скасування акту перевірки, припис, протоколу.

І. РУХ СПРАВИ

1.          04.10.2016 до Придніпровського районного суду м. Черкаси надійшов ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України (процесуальний правонаступник - Державна архітектурно-будівельна інспекція України).
2.          Позивач просив суд: 
- скасувати акт перевірки від 13.06.2016;
- припис від 13.09.2016 № 159 про усунення порушення законодавства та припис від 13.09.2016 № 160про зупинення будівельних робіт;
- скасувати протокол про адміністративне правопорушення від 13.09.2016 № 180,
- скасувати постанову про адміністративне правопорушення від 23.09.2016 № 144.
3.          Постановою Придніпровського районного суду м. Черкаси від 25.11.2016 у задоволенні позову відмовлено та виділено матеріали позову щодо вимог про скасування припису №159 від 13.09.2016 та припису №160 від 13.09.2016, які передано на розгляд Черкаському окружному адміністративному суду за предметною підсудністю.
4.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2017 скасовано постанову Придніпровського районного суду м. Черкаси від 25 листопада 2016 року в частині відмови в задоволенні позову та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги в цій частині задоволено. Скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області про адміністративне правопорушення від 23.09.2016 № 144. В іншій частині постанову Придніпровського районного суду м. Черкаси від 25.11.2016 залишено без змін.
5.          09.03.2017 Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала до Вищого адміністративного Суду України касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
6.          10.03.2017 відкрито касаційне провадження.
7.          10.05.2017 позивач подав заперечення на касаційну скаргу.
8.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного Суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          09.06.2016 ОСОБА_1 подав до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт «будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 , нове будівництво, категорія складності об`єкта ІІ».
10.          09.09.2016 Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області видало направлення №503 для проведення позапланової перевірки достовірності даних повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 09.06.2016. Строк дії направлення з 09 по 15 вересня 2016 року. З направленням ОСОБА_1 ознайомлений 09.09.2016, про що свідчить його підпис на направленні.
11.          13.09.2016 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області було проведено позапланову перевірку. Перевіркою встановлено, що розпочато будівництво будинку, який згідно з будівельним паспортом має бути зблокований з іншим житловим будинком, а по факту блокування будинків відсутнє, зроблено спільний монолітний фундамент, спільне монолітне перекриття 1-го та 2-го поверхів, спільна перегородка між кімнатами (між житловими будинками), що не дає можливості розглядати об`єкти як зблоковані, а отже, розцінюються як один об`єкт з кількома входами. Відповідно площа об`єкта є більшою ніж 300 кв.м, а тому об`єкт не може будуватись за будівельним паспортом та повідомленням про початок виконання будівельних робіт. Крім того, мають враховуватись обмеження щодо санітарних та протипожежних розривів між будинками. Таким чином, виконання робіт з будівництва будинку має відбуватись на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, а об`єкт є самочинним. 
12.          За результатами перевірки складено протокол №180 від 13.09.2016 про адміністративне правопорушення, винесено припис №159 від 13.09.2016 про усунення порушення вимог законодавства до 13.03.2017 і припис №160 від 13.09.2016 про зупинення будівельних робіт.
13.          Позивачу відповідно до ст. 268 КУпАП було роз`яснено його права та обов`язки, повідомлено про дату, час та місце розгляду справи.
14.          За результатами розгляду адміністративної справи винесено постанову №144 від 23.09.2016 про накладення штрафу у розмірі 6 800 грн.
15.          На замовлення ОСОБА_1 експертом бюро судових експертиз ТОВ «Контакт-Сервіс» було надано висновок від 08.12.2016, за яким житлові будинки № АДРЕСА_1 розташовані на окремих ділянках з різними кадастровими номерами та є індивідуальними одноквартирними житловими будинками., які зблоковані (прибудовані) між собою.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16.          Позивач вимоги обґрунтовував тим, що перевірку проведено з порушенням містобудівного законодавства. Відповідачем неправильно кваліфіковано будівництво як таке, що потребує подання декларації, тому що будинки мають спільний монолітний фундамент, спільне монолітне перекриття між 1 та 2 поверхом, є спільна перегородка між кімнатами. Тому висновки інспекторів про самочинне будівництво є незаконними.
17.          Стверджує, що будує повністю самостійну будівлю:  перекриття 1-го та 2-го поверхів будинку розраховані як окремі від сусіднього будинку (ребра жорсткі, перекриття розташовані поперечно будівлі і не залежать конструктивно від перекриття сусіднього будинку), спільної перегородки між кімнатами (між житловими будинками) немає, а є стіна тримальна, яка сприймає навантаження тільки від власної ваги і передає його на перекриття у межах одного поверху і виконана з газоблоків товщиною 100 мм, та плитний утеплювач, який розміщено між тримальними стінами двох будинків. Ним отримано технічні умови на окреме під`єднання його будинку до місцевих мереж водопостачання, водовідведення і електропостачання. Вважає, що спільна стіна між будинками може бути. Це не змінює того. що ведеться індивідуальне будівництво.
18.          Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що на об`єкти із загальною площею більше 300 кв.м. необхідно отримувати декларацію про початок виконання будівельних робіт, будівництво об`єкту без реєстрації декларації є підставою вважати об`єкт самочинним.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19.          Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з будівельним паспортом житловий будинок має бути зблокованим з сусідніми житловими будинками. Однак таке блокування житлових будинків відсутнє. Крім того, у повідомленні про початок виконання будівельних робіт житлового будинку зазначено, що житловий будинок є індивідуальним, тобто окремим.
20.          Під час будівництва індивідуального житлового будинку застосовуються обмеження щодо санітарних та протипожежних розривів між сусідніми житловими будинками. Якщо вважати, що це об`єкт індивідуальний, як стверджує позивач, то такі норми на даному об`єкті не дотримані.
21.          Враховуючи те, що на об`єкти із загальною площею більше 300 кв. м. необхідно отримувати декларацію про початок виконання будівельних робіт, будівництво без реєстрації декларації є підставою вважати об`єкт «Будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 » самочинним будівництвом.
22.          Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку в цій частині та задовольнив позов, виходячи з того, що Інспекцією не було виявлено надання недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 09.06.2016 протягом трьохмісячного строку, встановленого Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, а сама перевірка з цих підстав проведена пізніше ніж через три місяці. Отже, порушено процедуру та порядок проведення перевірки щодо достовірності даних у повідомленні, встановлених п. 7 Порядку №   553.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

23.          У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що Порядком № 553 не передбачено, що застосування штрафних санкцій можливе лише в трьохмісячний термін, а повідомлення про проведення перевірки винесено в межах трьохмісячного терміну, протягом якого може бути проведено перевірку достовірності даних.
24.          Щодо будівництва позивачем будинку, суд не взяв до уваги, що позивач не заперечував, що веде будівництво двох зблокованих житлових будинків. Порядком № 553 визначено конкретний перелік об`єктів, будівництво яких здійснюється після подання повідомлення про початок будівництва, а не декларації про початок будівництва. Ці об`єкти є різними. Суд не взяв до уваги, що насправді позивач будує об`єкт (будинок), для якого слід подати саме декларацію. Крім того, будівельним паспортом передбачено будівництво житлового будинку № 3 двоповерхового зблокованого будинку, а в повідомленні про початок будівництва зазначено інший об`єкт - будівництво індивідуального житлового будинку. 
25.          У запереченнях на касаційну скаргу позивач посилається, що перевірку проведено поза межами трьохмісячного строку, тому штраф накладено незаконно. Також направлення на проведенні перевірки від 09.09.2016 видано на підставі раніше виданого наказу Держархбудінспекції від 08.09.2015 №976, ніж розпочато саме будівництво. Крім того, за висновком бюро судових експертиз житлові будинки є індивідуальними одноквартирними житловими будинками, які зблоковані між собою. 

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з таких підстав.
27.          Предметом спору є правомірність постанови застосування штрафних санкцій за порушення ч. 7 та 16 ст. 96 КУпАП, а його підставами - неправильна кваліфікація об`єкта нового будівництва, що має наслідком подання декларації про початок будівництва та порушення процедури проведення перевірки.
28.          Суд апеляційної інстанції, рішення якого є предметом касаційного перегляду, дійшов висновку, що ДАБІ не було дотримано трьохмісячного строку проведення перевірки, тому й штрафні санкції застосовані неправомірно. Виходячи з цього, суд не надавав оцінки суті встановленого перевіркою порушення, обмежившись висновком про порушення процедури проведення позапланової перевірки.
29.          Верховний Суд погоджується з цими висновками зважаючи на наступне.
30.          Положеннями частин 1, 2 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
31.          Відповідно до ч. 4 ст. 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.
32.          Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.
33.          Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена в Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).
34.          Пунктом 5 Порядку №553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
35.          Згідно з пунктом 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
36.          Згідно з п. 7 Порядку №553 підставами для проведення позапланової перевірки є: 
- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 
- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 
- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
- перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 
- вимога ДАБІ про проведення перевірки; 
- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; 
- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
37.          Отже, законодавством встановлено конкретні підстави позапланової перевірки, зокрема, перевірка достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт. Разом з тим, щодо зазначеної підстави передбачено особливості її реалізації - вона повинна бути виявлена у строк протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
38.          Суд звертає увагу, що у п. 7 Порядку №553 йдеться про підстави перевірки. Водночас, зазначена норма не регулює строки проведення перевірки. З цих підстав Суд дійшов висновку, що тримісячний строк, наведений у зазначеній нормі, слід розуміти як такий, протягом якого може бути призначено перевірку з цієї підстави. Час самої перевірки до цього строку не входить. 
39.          У справі, що розглядається, повідомлення про початок виконання будівельних робіт подано 09.06.2016, призначено перевірку 09.09.2016, тобто в останній день тримісячного строку, а саму перевірку проведено і завершено 13.09.2016 і цього ж дня вжито заходи реагування. При цьому 10, 11.09.2016 - вихідні дні. 
40.          Враховуючи наведені правові положення, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про застосування до спірних правовідносин п. 7 Порядку №553 щодо підстави проведення даної перевірки у трьохмісячний строк, але неправильно їх застосував до обставин справи.
41.          Водночас, позивач крім порушення відповідачем порядку проведення перевірки, посилався також на інші обставини, зокрема, щодо відсутності будь-яких порушень під час будівництва будинку.
42.          Суд апеляційної інстанції не перевіряв рішення суду першої інстанції в частині, яка стосується суті встановленого перевіркою порушення, оскільки обмежився висновком про порушення відповідачем підстав та порядку її проведення. В цій частині суд апеляційної інстанції не надав оцінки доводам апеляційної скарги.
43.          За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
44.          Враховуючи наведене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
45.          Указом Президента України «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» №   455/2017 від 29.12.2017 ліквідовано Київський апеляційний адміністративний суду та утворено Шостий апеляційний адміністративний суд в апеляційному окрузі, що включає Київську, Черкаську, Чернігівську області та місто Київ, з місцезнаходженням у місті Києві. Відтак, справу слід направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
46.          Відшкодування судових витрат суб`єкту владних повноважень не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2  задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко