ПОСТАНОВА
Іменем України

16 квітня 2020 року 
Київ
справа №817/395/18
адміністративне провадження №К/9901/1364/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №817/395/18
за позовом ОСОБА_1 до Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Відділу Держгеокадастру Здолбунівського району Рівненської області, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Глушка І.В., суддів: Большакової О.О., Макарика В.Я.
У С Т А Н О В И В:
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20.12.2017 №380 «Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» (далі - рішення від 20.12.2017 №380);
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 05.12.2017 №366 «Про затвердження схеми поділу земельних ділянок» (далі - рішення від 05.12.2017 №366);
- зобов`язати відповідача надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної на графічному матеріалі бажаного місця розташування земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах, не менше 0,08 га.
2. Мотивуючи свій позов позивач зазначила, що спірні рішення вважає протиправними, оскільки наведені відповідачем підстави, для їх прийняття, не узгоджуються з вимогами законодавства та порушую її право, як інваліда ІІ групи Великої Вітчизняної Війни, на отримання у власність земельної ділянки.
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від                                                12.06.2018 адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення відповідача від 20.12.2017 №380, яким відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Зобов`язано відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної позивачем на графічному матеріалі бажаного місця розташування земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах, визначених чинним законодавством.
У частині визнання незаконним та скасування рішення від 05.12.2017 №366, прийнятого на позачерговому засіданні Мізоцької селищної ради, яким затверджено проект схеми поділу земельних ділянок, провадження у справі закрито.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від  22.11.2018 рішення суду першої інстанції скасовано у частині зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної на графічному матеріалі бажаного місця розташування земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах, визначених чинним законодавством, та прийнято нову постанову про часткове задоволення позовних вимог в цій частині.
Зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від                        25.10.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, що розташована на території АДРЕСА_1 , для ведення особистого селянського господарства з прийняттям обґрунтованого та законного рішення. В решті рішення першої інстанції залишено без змін.
5. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2018, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 11.09.2019, суд апеляційної інстанції, за власною ініціативою, виправив описку в постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.11.018 у справі №817/395/18, виклавши другий абзац резолютивної частини постанови у наступній редакції:
«Зобов`язати Мізоцьку селищну раду Здолбунівського району Рівненської області повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 25.10.2017 та 27.11.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, що розташована на території Мізоцької селищної ради Здолбунівського району АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 для ведення особистого селянського господарства з прийняттям обґрунтованого та законного рішення».
6. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанцій, позивач подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від  22.11.2018 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Протоколом розподілу справи від 11.01.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Гімон М.М. головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Кравчук В.М.
8.  Верховний Суд ухвалою від 11.02.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 №880/6143/17 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача                      Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливило його участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом розподілу справи від 02.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Тацій Л.В.,              Стрелець Т.Г.
11. Ухвалою судді Верховного Суду від 03.07.2019 прийнято зазначену касаційну скаргу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 27.11.2017 позивач звернулась із заявою до голови Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області, в якій просила надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, в межах населеного пункту, за рахунок земель запасу комунальної власності сільськогосподарського призначення (рілля) Мізоцької селищної ради, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 та при наданні дозволу на виготовлення землевпорядної технічної документації просила врахувати межі, розмір та конфігурацію земельних ділянок за їх фактичним використанням протягом більше 40 років в межах норм визначених законом.
Рішенням від 05.12.2017 №366 затверджено схему поділу земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства між власниками квартир житлових будинків АДРЕСА_1 (квартири №№1,2,3,4 та АДРЕСА_2 за рахунок земель запасу комунальної власності сільськогосподарського призначення. В пункті 2 зазначеного рішення зазначено, що при розробці проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства користувачам земельних ділянок №6, №5, №3 потрібно укласти договір сервітуту на право проходу до земельних ділянок №2 і №1.
13.12.2017 ОСОБА_1 подала уточнення до заяви від 27.11.2017, в якому просила врахувати, що вона є особою з інвалідністю внаслідок війни та наданий графічний матеріал з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
Рішенням від 20.12.2017 №380 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в масиві АДРЕСА_1 , за рахунок земель запасу комунальної власності сільськогосподарського призначення (рілля), у зв`язку з відсутністю вільних земельних ділянок у даному масиві (земельні ділянки в даному масиві закріплені за власниками квартир будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 згідно з рішенням сесії Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області від 05.12.2017 №336).
Позивач, не погоджуючись з вказаним рішенням, звернулась з даним позовом до суду. 
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції задовольняючи частково позовні вимоги виходив з того, що позивач є особою з інвалідністю ІІ групи та користується пільгами, встановленими законодавством для осіб з інвалідністю внаслідок війни, а отже має першочергове право на одержання у користування та набуття у власність земельних ділянок у визначеному законодавством порядку, а тому рішення від 20.12.2017 №380 чергової сесії Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області сьомого скликання, яким відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства є протиправним. Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не є втручанням адміністративного суду в дискрецію суб`єкта владних повноважень, а є гарантуванням дотримання прав і вимог законодавства та способом повного відновлення порушених прав та інтересів позивача.
14. Суд апеляційної інстанції скасовуючи частково рішення суду першої інстанції виходив з того, що в порушення статті 118 Земельного кодексу України оскаржуване рішення не містить обґрунтування відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, що свідчить про протиправність такого рішення. Разом  з тим, в межах спірних правовідносин вірним способом відновлення порушеного права позивача є вчинення кореспондуючих цьому праву дій, а саме слід зобов`язати Мізоцьку селищну раду Здолбунівського району Рівненської області повторно розглянути заяви позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , що розташована на території Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга позивача обґрунтована незгодою з рішенням суду апеляційної інстанції у частині  скасування рішення суду першої інстанції та прийняття в цій частині нового рішення, яким зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки, на переконання позивача, належним способом захисту його порушеного права є зобов`язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , що розташована на території Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області.
16. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, з посиланням на її необґрунтованість, зважаючи на те, що рішенням від 05.12.2017 №366 затверджено схему поділу земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства між власниками квартир житлових будинків АДРЕСА_1 (квартир №№ 1,2,3,4 та АДРЕСА_2 . Разом з тим, позивач не є власником квартири у вказаних житлових будинках. Однак, її донька ОСОБА_3 є власником однієї із квартир житлового будинку АДРЕСА_2 та отримала дозвіл на розроблення проекту землеустрою відповідно до затвердженої схеми. Крім того, частину земельної ділянки, яку зазначено позивачем на графічному матеріалі як бажану, надано у власність ОСОБА_4 .
Позивач надала відповідь на відзив, в якому вказує на відсутність доказів щодо передачі ОСОБА_4 у власність земельної ділянки, що свідчить про протиправність відмови відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Крім того, позивач посилається на те, що законодавством не обумовлено звернення про надання у власність земельної ділянки наявністю права власності на певне нерухоме майно.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
17.  Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
18. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судом попередньої інстанції, Суд дійшов наступних висновків.
19.   Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
20. Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
21. Положеннями частини сьомої вказаної статті визначено, зокрема, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
22. Cуд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але відповідачем у спірному рішенні не наведено підстав, передбачених частиною сьомою  статті 118 Земельного кодексу України, за яких позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.
23. Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями органу місцевого самоврядування, а тому суд не вправі зобов`язувати такий орган прийняти відповідне рішення, оскільки в такому випадку він виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
24. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
25. У справі, що розглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною шостою  статті 118 Земельного кодексу України.
26. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
27. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними. 
За таких обставин, слід виключити з мотивувальної частини рішення суду апеляційної інстанції висновки про те, що за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Проте, незважаючи на відсутність за даних обставин дискреційних повноважень у відповідача, Суд звертає увагу на те, що предметом спору в цій частині є правомірність дій відповідача щодо розгляду заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. При цьому, Суд виходить з того, що  стаття 118 Земельного кодексу України  визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, а  стаття 122 цього ж Кодексу  - повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.
28. Задовольняючи позов в частині визнання протиправним та скасування рішення відповідача щодо ненадання дозволу та зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання позивача про надання йому дозволу, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно з частиною четвертою  статті                            122 Земельного кодексу України  питання щодо відведення спірної земельної ділянки у власність належить саме до компетенції відповідача, який, в свою чергу безпідставно відмовив у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою.
Способом відновлення порушеного права позивача суд апеляційної інстанції обрав зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання позивача про надання йому дозволу.
29. Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
30. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що хоч і повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте належним способом захисту порушеного права позивача за даних фактичних обставин слід визнати саме зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
32. Разом з тим, при розгляді даної справи суд апеляційної інстанції помилково виходив з того, що позивач двічі зверталася до Мізоцької селищної ради Здолбунівського району Рівненської області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для введення особистого селянського господарства, зокрема, із заявою від 25.10.2017 (вх.№583/02-17), зважаючи на те, що така заява була подана не позивачем, а її донькою - ОСОБА_3 , про що свідчить наявна у матеріалах справи копія такої заяви.
33. За правилами  частини першої  статті 351 КАС України  підставою для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
34. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта  статті 351 КАС України).
35. Переглянувши судове рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, змінивши мотивувальну та резолютивну частини судового рішення, шляхом виключення з мотивувальної частини рішення суду апеляційної інстанції висновків про те, що за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним та виключною компетенцією уповноваженого органу та з мотивувальної та резолютивної частин рішення суду апеляційної інстанції посилання на заяву від 25.10.2017 (вх.№583/02-17), залишивши в решті його без змін, оскільки таке рішення є законними та обґрунтованими.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 у справі №817/395/18 змінити.
Виключити з мотивувальної частини постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 висновки про те, що за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Виключити з мотивувальної та резолютивної частин постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 посилання на заяву від 25.10.2017 (вх.№583/02-17). 
У решті постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 у справі №817/395/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
Т.Г. Стрелець 
Л.В. Тацій, 
Судді Верховного Суду