П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

10 червня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/86/20	
Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.
          
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого  судді - Вербицької Н.В.,
                      суддів - Джабурії О.В.,
                                          Кравченка К.В.,
          при секретарі судового засідання Болтушенка А.О.,
          за участю позивача – ОСОБА_1 ,
                          представника третьої особи ТОВ «Укргенплан» - Чачарського М.А.,
          розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області, за участю третіх осіб товариства з обмеженою відповідальністю «Укргенплан», Щасливцевської сільської ради про визнання незаконним та скасування розпорядження,-
                                                  В С Т А Н О В И Л А :

13 січня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просив визнати незаконним та скасувати розпорядження Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області №413 від 30.09.2016 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцево".
          В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що схемою планування території курортно-рекреаційної зони Арабатської Стрілки (крім земель населених пунктів) частина території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с.Щасливцеве (на північ від бази відпочинку "Ярославна" ПАТ Каховський завод електрозварювального устаткування), площею 6,995 га передбачена під розміщення об`єктів рекреаційного призначення. Детальним планом території вона уточнена під індивідуальне дачне будівництво. Але згідно відомостям публічної кадастрової карти України вся територія, на яку виготовлено детальний план території знаходиться на відстані від 50 до 525 м від кромки Азовського моря в межах водоохоронної зони. Згідно відомостям Державного водного кадастру ширина Арабатської стрілки в районі дачного масиву "Ярославна"  між Азовським морем та затокою Сиваш складає менше 900 метрів, що суперечить нормам Земельного кодексу України та Водного кодексу України.
          Позивач зазначає, що порушення вимог земельного, водного законодавства може потягти за собою екологічні втрати та негативно вплинути на загальний екологічний стан прибережної захисної смуги, чим створити небезпеку щодо санітарного та епідемічного благополуччя всього регіону та держави, може привести до невідновлюваних втрат навколишнього середовища та природних ресурсів.          Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що з доводів позовної заяви не вбачається, яким чином прийняте розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 30.09.2016 року № 413 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" порушило права позивача. Відсутність порушення прав чи обов`язків у зв`язку із виданням оскаржуваного розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 30.09.2016 р. № 413 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" не породжує для ОСОБА_1 права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.
          Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Зокрема, апелянт зазначає, що суд першої інстанції помилково погодився з доводами відповідача, що оскаржуваним розпорядженням не порушено його прав, свобод та охоронюваних інтересів. Право людини на безпечне навколишнє природне середовище є правовою та фізичною можливістю проживати в навколишньому природному середовищі, яке не загрожує її здоров`ю і життю, а у випадку порушення цього права - вимагати його захисту у встановленому законодавством порядку.
Відповідач, ТОВ "Укргенплан" та Щасливцевська сільська рада подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких зазначили, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін у зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
Відповідно до розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" від 30.09.2016 року № 413 затверджено  детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с.Щасливцеве (перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку "Ярославна" ПАТ "Каховський завод електрозварювального устаткування"), площею 6,995 га для індивідуальною дачного будівництва, розроблений товариством з обмеженою відповідальністю "Укргенплан".
11.11.2019 року ОСОБА_1 звернувся до голови Генічеської РДА Онищенко А ОСОБА_2 . з інформаційним запитом, у якому просив надати:
- розпорядження голови Генічеської РДА "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Генічеська Гірка дачний масив "Ярославна";
- пояснювальну записку до проекту розпорядження Голови Генічеської РДА "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Генічеська Гірка дачний масив "Ярославна" згідно додатку 3 Типового регламенту, затвердженого постановою Кабміну України від 11 грудня 1999 року № 2263;
- висновок юридичного відділу апарату проекту розпорядження голові Генічеської РДА "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Генічеська Гірка дачний масив "Ярославна" згідно додатку б Типового регламенту, затвердженого постановою Кабміну України від 11 грудня 1999 року № 2263.
На інформаційний запит від 11.11.2019 року ОСОБА_1 направлено копію розпорядження голови районної державної адміністрації від 30 вересня 2016 року № 413 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве", 1 арк. в 1 прим, та копію пояснювальної записка до проекту розпорядження голови районної державної адміністрації "Про затвердження детального плану - частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве", 1 арк. в 1 прим.
Також повідомлено, що  відповідно до пункту 41 постанови Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 року № 2263 "Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації" та постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерства та інших органів виконавчої влади", відділ юридичний, мобілізаційної роботи та взаємодії з правоохоронними органами апарату районної державної адміністрації відповідно до покладених на нього завдань, зокрема проводить правову експертизу проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації, готує висновки правової експертизи у разі їх невідповідності актам законодавства та/або подає пропозиції щодо приведення таких проектів у відповідність з вимогами законодавства.
Відділом юридичної, мобілізаційної роботи та взаємодії з правоохоронними органами апарату районної державної адміністрації до проекту розпорядження голови районної державної адміністрації "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" висновок правової експертизи не готувався.
          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження голови Генічеської РДА, яке прийнято у спосіб, передбачений законом, та у межах наданих повноважень, не є управлінським рішенням суб`єкта владних повноважень, яким узгоджується детальний план з генеральним планом населеного пункту, а тому воно не порушує права, свободи та інтереси позивача.
          Судова колегія, вважаючи вірним рішення про відмову у задоволенні позову, не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо підстави для такої відмови.
          Згідно частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
          Однак, відповідно до приписів статті 2 КАС України завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
          З наведеного вбачається, що обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
          Стосовно посилання ОСОБА_1 на положення Орхуської конвенції, колегія суддів зазначає, що Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, ратифікована Україною Законом України від 06.07.1999 року № 832-ХІУ.
          Пунктом 9 статті 3 Конвенції визначено, що у межах відповідних положень Конвенції громадськість отримує доступ до інформації, має можливість брати участь у процесі прийняття рішень і має доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, без дискримінації за ознаками громадянства, національної приналежності або місця проживання, а у разі юридичної особи - без дискримінації за ознаками її зареєстрованого місцезнаходження або фактичного центру діяльності.
          Абзацом першим частини другою статті 9 Орхуської конвенції зазначено, що кожна зі Сторін у рамках свого національного законодавства забезпечує, щоб відповідні представники зацікавленої громадськості, які вважають, що мало місце порушення того чи іншого права, коли це обумовлено адміністративно-процесуальними нормами відповідної Сторони, мати доступ до процедури перегляду прийнятих рішень в суді та (або) іншому незалежному та неупередженому органі, заснованому згідно зі законом, з метою оскарження законності будь-якого рішення, дії або бездіяльності з правового та процесуального погляду за умови дотримання положень Статті 6, а також інших відповідних положень цієї Конвенції там, де це передбачено національним законодавством і без шкоди для пункту 3, наведеному нижче.
          Частиною третьою статті 9 Орхуської конвенції, визначено, що крім процедур перегляду, передбачених вище пунктами 1 і 2, і без їх порушення, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.
          Отже, положеннями Орхуської конвенції передбачено право оскарження порушень виключно «законодавства, що стосується навколишнього середовища». Критерієм віднесення положень норм чинного законодавства, до того, яке стосується навколишнього середовища, повинен бути результат, на досягнення якого ці норми спрямовані. Обрання саме такого способу тлумачення цього словосполучення обумовлюється метою Орхуської конвенції, якою є «сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров`я та добробуту».
          Тобто, метою зазначеної Конвенції є досягнення певного «екологічного» результату, у зв`язку з чим оскарження рішення, дії чи бездіяльності державних органів та інших осіб, у порядку, передбаченому частиною 3 статті 9 Орхуської конвенції, відповідатиме меті зазначеної Конвенції лише у випадку оскарження порушення норми, яке призводить до негативного впливу на навколишнє природне середовища, або ж такого порушення, яке істотно знижує ефективність гарантій від негативного впливу на навколишнє природне середовище чи життя і здоров`я людини.
          Крім того, ОСОБА_3 Верховного Суду в постанові по справі № 910/8122/17 від 11 грудня 2018 року зазначила, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представника громадськості. Міжнародним документом, який закріпив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах, стала Орхуська конвенція (ратифіковано Законом України № 832-ХІV від 06 липня 1999 року), тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених прав та інтересів можуть лише їх конкретизувати. Такий ж підхід застосовано Верховним Судом також у постановах від 28.08.2019 у справі № 539/369/19, від 17.04.2019 у справі № 911/1579/16 та від 14.02.2019 у справі № 911/792/18.
          Враховуючи, що ОСОБА_1 , звертаючись до суду з цим позовом, має на меті захистити порушені оскаржуваним рішенням, на його думку, межі прибережної захисної смуги, що може мати наслідки у вигляді погіршення екологічного стану навколишнього природного середовища та виникнення небезпеки для здоров`я людей, зокрема і позивача, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції необґрунтовано зазначив, що оскаржуване рішення не порушує права, свободи та інтереси позивача.
Щодо законності розпорядження Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області №413 від 30.09.2016 року "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцево", судова колегія зазначає наступне.
Пунктом 7 ст. 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"  від 09.04.1999, № 586-XIV віднесено до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України вирішення питань щодо використання землі, природних ресурсів та охорони довкілля.
          Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
          Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
          Положеннями ст. 19 цього Закону передбачено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
          Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
          Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
          Детальний план території не підлягає експертизі.
          Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
          Порядок розроблення містобудівної документації затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, визначає механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація). 
          Пунктом 4.2 Порядку № 290 передбачено, що рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
          Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту є районна державна адміністрація (п.4.3 Порядку № 290).
          Детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області) (п.4.8 Порядку № 290).
          Замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні: забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні" (п.4.9 Порядку № 290).
          Як вбачається з матеріалів справи, 22.05.2009 року Генічеською районною радою  затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області № 478. Проект розроблений Державним підприємством "Херсонський науково-дослідний та проектний інститут" в період з 2006 по 2009 року.
          Розпорядженням голови Генічеської РДА від 17.08.2016 року № 354 "Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" зобов`язано Щасливцевську  сільську раду розробити  детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с. Щасливцеве  (перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку «Ярославна» ПАТ «Каховський завод електрозварювального устаткування»), орієнтовною площею 8,0 га для індивідуального дачного будівництва.          
          Сектору містобудування та архітектури районної державної адміністрації встановлено:
                Організувати розроблення детального  плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с. Щасливцеве  (перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку «Ярославна» ПАТ «Каховський завод електрозварювального устаткування»), орієнтовною площею  8,0 га для індивідуального дачного будівництва.
                 Розмістити повідомлення про початок розроблення детального плану території в місцевих засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті районної державної адміністрації.
                 Забезпечити проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення містобудівної документації на місцевому рівні згідно вимог чинного законодавства.          
                 Винести  зазначену містобудівну документацію на розгляд архітектурно-містобудівної ради при секторі містобудування та архітектури районної державної адміністрації. 
          Після розроблення зазначеної містобудівної документації та проведення громадських слухань надати детальний план території на затвердження районній державній адміністрації.
          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
          Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 26 травня 2020 року по справі № 750/11932/16-а.
           05 вересня 2016 року, відповідно до вимог ст.21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 "Про затвердження порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні", на сайті РДА (http://genichesk-rda.gov.ua/?p=7611) розміщено оголошення про проведення 26 вересня 2016 року громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детальних планів, зокрема частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве (перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку "Ярославна" ПАТ "Каховський завод електрозварювального устаткування"), орієнтованою площею 8,0 га для індивідуальною дачного будівництва.
          У відповідності до ст.20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 26 вересня 2016 року зазначений детальний план розглянуто на засіданні архітектурно - містобудівної ради при секторі містобудування та архітектури районної державної адміністрації. 
          Детальний план території затверджено оскаржуваним рішенням РДА від 30 вересня 2016 року № 413, у відповідності до п.8 ст.19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
          Враховуючи викладене, судова колегія приходить до висновку, що Генічеською РДА дотримано порядок прийняття розпорядження №413 від 30.09.2016 року "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцево".
          Згідно Генерального Плану Генічеського району Херсонської області  з планами зонування території з розвитком рекреаційної  зони (https://arabat-rada.gov.ua/wp-content/uploads/2020/02/%D0%A927.12.2019.jpg) перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку "Ярославна" є землями рекреаційного призначення.
          Статтею 51 Земельного Кодексу України до земель рекреаційного призначення віднесено земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
          Крім того, факт віднесення земельної ділянки до земель рекреаційного призначення підтверджується і Схемою планування території чорного та Азовського морів, затверджений рішенням Херсонської обласної ради від 03.03.2017 року № 378 Про затвердження Схеми планування території узбережжя Чорного та Азовського морів в межах Херсонської області.
          З наведеного вбачається, що детальним планом лише уточнюється, що зазначені землі рекреаційного призначення відносяться до категорії земель для індивідуального дачного будівництва, що не суперечить приписам ЗК України.
          Враховуючи, що Генеральний План Генічеського району Херсонської області  з планами зонування території з розвитком рекреаційної зони є чинним та оскаржуване розпорядження Генічеської РДА йому не суперечить, судова колегія приходить до висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно по суті  дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 не є обґрунтованими та не підлягають задоволенню, але не з підстав відсутності у позивача права звернення до суду з цим позовом, а з підстав відсутності порушень відповідачем приписів чинного законодавства під час прийняття оскаржуваного розпорядження.
Тому мотивувальну частину  оскаржуваного судового рішення  слід  змінити у відповідності до  частини 4  статі 317 КАС України  з підстав, наведених у мотивувальній частині  постанови апеляційного суду. 
Керуючись ст.ст.308,310,317,321,322,325,328,329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – задовольнити частково.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року - змінити з підстав відмови в задоволенні позову.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 
Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 12.06.2020.

               Головуючий:                                                             Н.В.Вербицька

                    Суддя:                                                                       О.В.Джабурія

                        Суддя:                                                                                К.В.Кравченко