ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2020 року	Львів	Справа № 500/320/20 пров. № А/857/2683/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді                                                      Святецького В.В.          
суддів                                                                            Гудима Л.Я., Довгополова О.М.
з участю секретаря судового засідання                     Гнідець Р.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі №500/320/20 (суддя Дерех Н.В., м. Тернопіль) за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тернопільської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 , ОСОБА_1 звернулися в суд з адміністративним позовом до Тернопільської обласної ради, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради "Про ліквідацію окремих закладів охорони здоров`я - об`єктів спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Тернопільської області та перейменування Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю" №1430 від 17.09.2019.
Ухвалою від 03 лютого 2020 року Тернопільський окружний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржила його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.
В апеляційній скарзі позивач вказує на те, що суд першої інстанції не надав жодної оцінки доводам позивачів про те, що оскаржуване рішення Тернопільської обласної ради, яким припиняється діяльність трьох закладів охорони здоров`я та скорочується існуюча мережа комунальних закладів охорони здоров`я, порушуються права позивачів і всіх жителів Тернопільської області на медичне обслуговування. 
Натомість суд першої інстанції вказав на те, що позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних юридичних осіб, а тому таке рішення не породжує для позивачів права на захист, тобто на звернення до суду з адміністративним позовом.
Крім того, апелянт вказує на те, що у випадку відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої п.1 ч.1 ст.170 КАС України, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи, що судом першої інстанції зроблено не було. 
Проте такий вказав, що розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а не належить до юрисдикції жодного іншого суду, не навівши жодного обґрунтування вказаної позиції.
З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та направити справу до цього ж суду для продовження розгляду.  
Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
31.03.2020 на адресу суду надійшло клопотання Тернопільської обласної ради про відкладення розгляду справи, проте таке відхилене колегією суддів, оскільки враховуючи предмет апеляційного оскарження, апеляційному суду необхідно встановити відповідність оскаржуваної ухвали нормам процесуального права, що не потребує встановлення додаткових обставин справи.
Учасники справи викликалися в судове засідання, проте у зв`язку з їх неявкою фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України. 
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі суддя суду першої інстанції керувався тим, що оскільки позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних юридичних осіб, передбачених в оскарженому рішенні індивідуального характеру, то таке рішення не породжує для позивачів права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком судді суду першої інстанції, та зазначає про таке.
Відповідно до ч. 1  ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За приписами ч. 2  ст. 124 Конституції України  юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За положеннями пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
При визначенні предметної юрисдикції справи суд повинен виходити із суті права/інтересу, за захистом якого особа звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача.
Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої статті 3 вказаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Частиною другою статті 10 Закону № 280/97-ВР врегульовано, що обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Положеннями статті 60 цього Закону визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади охорони здоров`я. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Відповідно до статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління закладами охорони здоров`я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм.
Статтею 3 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801-XII (далі - Закон № 2801-XII) визначено, що заклад охорони здоров`я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; охорона здоров`я - це система заходів, що здійснюються, зокрема, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров`я.
Положеннями статті 14 Закону № 2801-XII передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.
Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
З наведених норм можна зробити висновок, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.
Звертаючись із цим позовом до суду, позивачі вказували на порушення відповідачем ряду нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення інтересів територіальної громади в цілому та позивачів зокрема.
З огляду на те, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачів як членів територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, то позивачі скористалася своїм правом, визначеним статтею 59 Закону № 280/97-ВР, на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.
Виходячи з наведеного, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, тим більше, що такий взагалі не підлягає судовому розгляду.
Вказана позиція відповідає правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 12 лютого 2020 року у справі №1340/5441/18.
Суд першої інстанції на наведені обставини не звернув належної уваги, не дав їм відповідної правової оцінки, а тому дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС)  України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.  Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами частини 1 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Згідно із частиною 3  статті 312  КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвели до неправильного вирішення питання, та є підставою для скасування ухвали судді суду першої інстанції з постановлянням нового судового рішення про направленням справи до суду першої інстанції для продовження     розгляду справи.
Керуючись ст. ст.  243,   310, 312, 315, 320, 321, 322 , 325, 329 КАС України, суд,-

          ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Скасувати ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі №500/320/20 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.  

Головуючий суддя	 	В. В. Святецький 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	О. М. Довгополов  	
Повне судове рішення складено 02.04.2020.