П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
04 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 757/6214/19-а
Провадження № 11-862апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., 
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2019 року(суддя Писанець В. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року (судді Земляна Г. В., Ісаєнко Ю. А., Лічевецький І. О.) у справі № 757/6214/19-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції Управління патрульної поліції у місті Києві Національної поліції України (далі - Департамент), Печерського управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві (далі - Управління) про зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Департаменту та Управління, у якому просила:
-зобов`язати відповідачів надати їй можливість проживати в гуртожитку для переселенців за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки інших безкоштовних гуртожитків у м. Києві немає;
- зобов`язати відповідачів знайти винних та повернути викрадені документи, гроші, ліки та інші особисті речі;
- провести службове розслідування щодо службових осіб поліції, що прибули за вказаною адресою 15 липня та 17 серпня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.   Печерський районний суд міста Києва ухвалою від 12 лютого 2019 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3.   Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2019 року апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишив без задоволення, а ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2019 року - без змін.
4.   Рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовано тим, що підставою для звернення із цим позовом стали дії Департаменту щодо розгляду усного звернення позивачки з приводу повернення сумки з документами та грошовими коштами, а також дії Управління щодо надання висновку від 20 вересня 2016 року про закінчення перевірки матеріалів за заявою  ОСОБА_1 , якою встановлено, що права на проживання у вказаному гуртожитку вона не мала, оскільки не зареєстрована там і не є переселенкою із зони проведення антитерористичної операції (далі - АТО).
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
5.   Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначила, що суди при вирішенні справи порушили норми національного законодавства та міжнародних конвенцій.
6.   На підставі викладеного скаржниця просить скасувати ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Позиція інших учасників справи
7.   На час розгляду справи відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Рух касаційної скарги
8.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 16 серпня 2019 року передав цю справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
9.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань від учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Обставини справи, установлені матеріалами справи
10.        23 серпня 2016 року  ОСОБА_1 звернулась до Управління з письмовою заявою, у якій повідомила, що 17 серпня 2016 року, повернувшись із лікарні до помешкання гуртожитку за адресою: АДРЕСА_1 , у якому тимчасово проживала, вона виявила змінені замки у вхідних дверях кімнати. 
11.        Управлінням проведено перевірку матеріалів за її заявою, відповідно до висновку за результатами якої від 20 вересня 2016 року встановлено, що позивачка не мала підстав проживати в зазначеному помешканні, оскільки не зареєстрована там і не є переселенкою із зони проведення АТО.
12.        02 січня 2019 року  ОСОБА_1 на особистому прийомі звернулась до Департаменту з усним зверненням від 02 січня 2019 року вх. № С-3/оп з приводу повернення сумки з документами та грошовими коштами, що, можливо, були вилучені співробітниками поліції, які здійснили виїзд 07 липня 2016 року на повідомлення по спеціальній лінії «102»за адресою: АДРЕСА_1.
13.        Департамент листом від 03 січня 2019 року повідомив ОСОБА_1 , що вилучення будь-яких речей працівниками Управління відбувається лише згідно із чинним законодавством, зокрема відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення. При цьому згідно з Інтегрованою інформаційно-пошуковою системою МВС України «Армор» (далі - ІПС «Армор») відсутня будь-яка інформація стосовно складення адміністративних матеріалів поліцейськими, які б передбачали вилучення речей.
14.        Не погодившись із діями Департаменту щодо розгляду її усного звернення з приводу повернення сумки з документами та грошовими коштами, а також з діями Управління щодо надання 20 вересня 2016 року висновку про закінчення перевірки матеріалів за її заявою, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
15.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
16.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
18.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
19.        Проте юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
20.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
21.        Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.
22.        Як установлено матеріалами справи,  ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Департаменту та Управління про: зобов`язання відповідачів надати їй можливість проживати в гуртожитку для переселенців за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки інших безкоштовних гуртожитків у м. Києві немає; зобов`язання відповідачів знайти винних та повернути викрадені документи, гроші ліки та інше майно; проведення службового розслідування щодо службових осіб поліції, що прибули за вказаною адресою 15 липня і 17 серпня 2016 року.
23.        Матеріалами справи також установлено, що  ОСОБА_1 23 серпня 2016 року звернулася до Управління із письмовою заявою, у якій повідомила, що 17 серпня 2016 року, повернувшись із лікарні в помешкання, де вона тимчасово проживала, де також проживають переселенці із зони проведення АТО, виявила змінені замки у вхідних дверях кімнати.
24.        Начальник Управління затвердив висновок від 20 вересня 2016 року, яким установлено, що ОСОБА_1 не мала ніяких підстав проживати в помешканні на АДРЕСА_1 , оскільки не зареєстрована там та не є переселенкою із зони АТО, а також підсумував, що в цьому випадку немає будь-яких ознак кримінального правопорушення.
25.        02 січня 2019 року  ОСОБА_1 на особистому прийомі звернулась до Департаменту з усним зверненням від 02 січня 2019 року вх. № С-3/оп з приводу повернення сумки з документами та грошовими коштами, що, можливо, були вилучені співробітниками поліції, які здійснили виїзд 07 липня 2016 року на повідомлення по спеціальній лінії «102»за адресою: АДРЕСА_1.
26.        Департамент листом від 03 січня 2019 року повідомив ОСОБА_1 , що вилучення будь-яких речей працівниками Управління відбувається лише згідно із чинним законодавством, зокрема відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення. При цьому згідно з ІПС «Армор» відсутня будь-яка інформація стосовно складення адміністративних матеріалів поліцейськими, які б передбачали вилучення речей позивачки.
27.        Таким чином, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, зокрема, про оскарження бездіяльності Департаменту та Управління, що стосуються встановлення винних та повернення викрадених речей, а саме сумки з документами та грошовими коштами. 
28.        Згідно із частиною першою статті 1 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
29.        Відповідно до визначення, закріпленого в пункті 10 частини першої статті 3 КПК України, кримінальним провадженням є досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність. 
30.        За своєю правовою природою кримінальне провадження становить єдиний комплекс вчинюваних в установленому КПК України порядку дій, у межах якого органи досудового розслідування й суд здійснюють функцію притягнення особи до кримінальної відповідальності. Зокрема, таке провадження включає встановлені законом процедури одержання доказів, гарантії законності цих процедур, а також право особи в установлений КПК України спосіб оспорювати правомірність відповідних процесуальних дій та/або рішень у контексті реалізації свого права на захист.
31.        Право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого, що належить до загальних засад кримінального провадження, згідно із частиною першою статті 24 КПК України гарантується кожному в порядку, передбаченому цим Кодексом.
32.        Завданнями кримінального судочинства відповідно до статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
33.        Отже, кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності, зокрема, слідчих, керівників органу досудового розслідування, прокурорів щодо розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів.
34.        Згідно зі статтею 303 КПК України на досудовому провадженні може бути оскаржена, зокрема, бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення.
35.        Оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання відповідачів знайти винних та повернути викрадені документи, гроші ліки та інші особисті речі, а також провести службове розслідування щодо службових осіб поліції, що прибули 15 липня та 17 серпня 2016 року за адресою: АДРЕСА_1,фактично стосуються бездіяльності відповідачів щодо невнесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви від позивачки про кримінальне правопорушення, цей спір не є публічно-правовим, тому має вирішуватися судами за правилами КПК України.
36.        З огляду на викладене суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованих висновків про те, що ці вимоги ОСОБА_1 не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
37.        Водночас є помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання відповідачів надати їй можливість проживати в гуртожитку для переселенців за адресою: АДРЕСА_1 також підлягають вирішенню в порядку, визначеному КПК України.
38.        За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
39.        Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
40.        Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
41.        Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати.
42.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
43.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
44.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
45.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
46.        Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених неправомірними, на її думку, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки пов`язані з порушенням права особи на житло, то такі спори відносяться до захисту цивільних (житлових) прав, незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.
47.        З огляду на зазначене спір про захист права конкретної фізичної особи на житло є не публічно-правовим, а приватноправовим. Держава, юридичні особи публічного права можуть бути учасниками цивільних відносин, а розгляд такого спору між ними проводиться за правилами цивільного судочинства.
48.        У цьому випадку той факт, що відповідачами є суб`єкти владних повноважень, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
49.        Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки спірні правовідносини пов`язані із захистом прав позивачки на житло, вимоги про зобов`язання відповідачів надати їй можливість проживати в гуртожитку для переселенців за адресою: АДРЕСА_1 підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства, позаяк у такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного права. Отже, такий спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, а пов`язаний з вирішенням питання щодо захисту житлових прав.
50.        З урахуванням особливостей предмета оскарження в цій справі та його правових наслідків рішення суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі не є таким, яке б призводило до порушення прав позивачки на справедливий судовий розгляд та на ефективний засіб юридичного захисту своїх прав, гарантованих Конвенцією.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
51.        Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
52.        Згідно із частинами першою та четвертою статті 351 КАС України суд змінює судове рішення у відповідній частині, якщо таке судове рішення переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
53.        Оскільки суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відмову у відкритті провадження в цій справі, але помилково зазначили про те, що позовні вимоги  ОСОБА_1 про зобов`язання відповідачів надати їй можливість проживати в гуртожитку для переселенців за адресою: АДРЕСА_1 мають розглядатися в порядку КПК України, то оскаржувані судові рішення підлягають зміні шляхом викладення мотивувальної частини ухвали Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2019 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від23 квітня 2019 року з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року в частині позовних вимог ОСОБА_1 про зобов`язання Департаменту патрульної поліції Управління патрульної поліції у місті Києві Національної поліції України та Печерського управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві надати їй можливість проживати в гуртожитку для переселенців за адресою: АДРЕСА_1 - змінити з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.
3. В іншій частині ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            О. Р. Кібенко
                                           Т. О. Анцупова                                                           В. С. Князєв
                                           С. В. Бакуліна                                                            Л. М. Лобойко
                                           В. В. Британчук                                                              Н. П. Лященко
                                           Ю. Л. Власов                                                                   В. В. Пророк
                                           М. І. Гриців                                                                 О. М. Ситнік
                                           Д. А. Гудима                                                                   О. С. Ткачук