ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
04 березня 2020 року           справа №200/10139/19-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів: Арабей Т.Г., Міронової Г.М., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1  на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року  у справі  № 200/10139/19-а (головуючий І інстанції Стойка В.В., текст рішення складено у приміщенні суду за адресою: вул. Добровольського, 1, м. Слов`янськ Донецької області )  за позовом  ОСОБА_1  до  Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

В серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі-відповідач) в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 29.07.2019 року № В-4485/1-1424/0/37-19, яким ОСОБА_1 безпідставно відмовлено у затвердженні «Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_2 Гнідіній Ользі Василівні ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення розташованої за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області» щодо відведення земельної ділянки площею 1,8247 га кадастровий номер 1421781800:07:000:0855 у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Зеленоярської сільської ради Нікольського району Донецької області;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області затвердити ОСОБА_1 «Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_2 Гнідіній ОСОБА_3 ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення розташованої за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області» щодо відведення земельної ділянки площею 1,8247 га кадастровий номер 1421781800:07:000:0855 у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Зеленоярської сільської ради Нікольського району Донецької області (а.с. 4-7).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, оформлену листом «Про розгляд проекту землеустрою» від 29.07.2019 року № В-4485/1-1424/0/37-19. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження «Проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_2 ,   ОСОБА_4 , ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, розташованої за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області» щодо відведення земельної ділянки площею 1,8247 га кадастровий номер 1421781800:07:000:0855 у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області, з врахуванням вимог ст. 186-1 ЗК України. В іншій частині позову відмовлено.
Позивач не погодився з вказаним рішенням суду та подав апеляційну скаргу в якій послався на порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Просив змінити рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року та задовольнити позов. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначив, що судом першої інстанції невірно зроблений висновок про відмову відповідачем в погодженні проекту землеустрою, в той час як вірним є висновок про безпідставну відмову Головного управління позивачу у затвердженні погодженого проекту землеустрою. Вважає, що в матеріалах справи наявні докази, які свідчать про наявність можливості у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду. Посилається на правову позицію викладену в постановах Верховного Суду від 30.08.2018 року № 817/586/17 та від 06.03.2019 року № 1640/2594/18. Вважає, що відповідач позбавлений можливості приймати альтернативні рішення крім рішень про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. На думку апелянта, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього у судовому порядку (а.с. 93-96).
Сторони в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.  
Відповідно до приписів  статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України  справа розглядається в порядку письмового провадження.          
Суд, заслухав суддю – доповідача, перевірив матеріали справи, обговорив доводи апеляційної скарги, встановив наступне.
Позивач -   ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянин України, відповідно до ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) має право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в тому числі для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0000 гектара.
19.04.2019 року позивач звернувся з клопотанням до відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га, із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, на території Зеленоярської сільської ради Нікольського району Донецької області для ведення особистого селянського господарства (а.с.10).
Не отримавши відповіді на вказане звернення, позивач відповідно до абзацу 3 ч.7 ст.118 Земельного Кодексу України замовив розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомив Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторним повідомленням від 14.06.2018 року. До вказаного письмового повідомлення додав договір № 18-02/06 від 14.06.2018 року на розробку проекту землеустрою (а.с.14).
Зі змісту договору № 18-02/06 від 14.06.2018 року на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки укладений між замовником громадянином ОСОБА_1 з одного боку, та виконавцем ФОП ОСОБА_5 з іншого боку, вбачається, що виконавець зобов`язується виконати з дотриманням вимог законодавства проектно-вишукувальні роботи (далі - роботи) з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області (за межами населеного пункту), а замовник прийняти та оплатити виконані роботи (а.с. 12).
24.06.2019 року за № 6403/82-19 експертом державної експертизи ОСОБА_6 складено висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відповідно до 6 розділу висновку зазначено, що  основні характеристики запроектованої земельної ділянки: 1) адреса (місце розташування): Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області; 2) загальна площа: 5,8090 га; 3) категорія земель: землі сільськогосподарського призначення; Склад угідь: рілля; Форма власності: державна; 4) цільове призначення запроектованої земельної ділянки, код згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель: на момент складання проекту землеустрою: Землі запасу (Код КВЦПЗ-16.00; запроектоване проектом землеустрою: для ведення особистого селянського господарства (Код-КВЦПЗ-А01.03); 5) належність земельної ділянки до особливо цінних земель: не належить згідно даних проекту; 6) наявність обмежень, охоронних зон, зон санітарної охорони та санітарно захисних зон: не встановлені;  7) Необхідність проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації: ні; 8) Аналіз проекту землеустрою на відповідність  земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам: Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_2 , гр. ОСОБА_4 , гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства (01.03) за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області відповідає законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно - правовим актам; 9) Зауваження та пропозиції до проекту землеустрою:  відсутні; 10) Підсумкова оцінка проекту землеустрою: погоджується. Строк дії висновку не обмежений (а.с.24).
05.07.2019 року ОСОБА_1 відповідно до п.4 статті 122 ЗК України звернувся з клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про затвердження «Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_2 Гнідіній ОСОБА_3 ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення розташованої за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області» та передачу у власність громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку загальною площею 1,8247 га, в тому числі ріллі 1,8247 га кадастровий номер 1421781800:07:000:0855 на території Зеленоярської сільської ради Нікольського району Донецької області для ведення особистого селянського господарства (а.с. 16).
Головним управлінням було надано лист від 29.07.2019 року № В-4485/1-1424/0/37-19 яким відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки витребувана земельна ділянка входить до складу земельного масиву, на який розпорядженням Володарської районної державної адміністрації надані дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок іншим громадянам, термін дії дозволів не встановлювався. Згідно змісту вказаного листа, проект землеустрою повернуто (а.с. 17).
Вважаючи вказану відповідь відповідача від 29.07.2019 року № В-4485/1-1424/0/37-19 протиправною, позивач звернувся до суду про її скасування.
Проаналізувавши встановлені обставини справи та норми законодавства України, які регулюють спірні правовідносини, суд вважає апеляційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1ст. 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Так, приписами ч. 3 ст. 22 ЗК України встановлено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Частиною 1 та 2статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України, у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відповідно до частини 8 статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Частиною 9 статті 118 ЗК України врегульовано, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом-після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Положеннями частини 18 статті 186 ЗК України встановлено, що кожен орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, інший суб`єкт, визначений цією статтею, розглядає та погоджує документацію із землеустрою самостійно та незалежно від погодження документації із землеустрою іншими органами.
Відповідно до частини 1 статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до частини 4 статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
З аналізу викладених норм вбачається, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Колегія суддів зазначає, що правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року № 308 (далі - Положення № 308).
Пунктом 8 Положення № 308 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, відповідно до вказаних нормативних актів за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися  розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області. 
Разом з тим, відповідачем в порушення вимог ст. 186-1 ЗК України, за наслідками розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не надано висновок про відмову у затвердженні, а надано відповідь листом, що не передбачено чинним законодавством.
З огляду на викладене, апеляційній суд погоджує висновок суду першої інстанції про зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про затвердження «Проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_7 Ірині ОСОБА_8  Гнідіній ОСОБА_9 Василівні ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, із земель сільськогосподарського призначення розташованої за адресою: Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області» щодо відведення земельної ділянки площею 1,8247 га кадастровий номер 1421781800:07:000:0855 у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Зеленоярська сільська рада Нікольського району Донецької області, з врахуванням вимог ст. 186-1 ЗК України.
Щодо посилання апелянта на постанови Верховного Суду від 30.08.2018 року № 817/586/17 та від 06.03.2019 року № 1640/2594/18, то колегія суддів вважає, що висловлена правова позиція стосується інших обставин, а саме: в справі, яка перебуває на розгляді суду апеляційної інстанції відмова у затвердженні позивачу проекту землеустрою мотивована тим, що витребувана земельна ділянка входить до складу земельного масиву, на який розпорядженням державної адміністрації надані дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок іншим громадянам, що потребує перевірки, а в справах які зазначені в апеляційній скарзі, позивачами були надані всі відповідні та необхідні документи для прийняття органами рішення про затвердження проекту землеустрою, що протиправно тривалий час не здійснювалося.
Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1  на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року  у справі  № 200/10139/19-а  за позовом  ОСОБА_1  до  Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії – залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року  у справі  № 200/10139/19-а – залишити без змін.
Повний текст постанови складений та підписаний 4 березня 2020 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верхового Суду  протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення окрім випадків визначених статтєю 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач:                                                                      І.В. Геращенко 

Судді:                                                                                          Т.Г. Арабей

Г.М. Міронова