ПОСТАНОВА
Іменем України

04 травня 2020 року 
Київ
справа №822/35/16
адміністративне провадження №К/9901/36697/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №822/35/16
за позовом приватного підприємства «Аграрна компанія 2004»
до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державна казначейська служба України, Головне управління Державної казначейської служби України у Хмельницькій області,
про визнання бездіяльності протиправною і стягнення заборгованості,

за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України
на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Блонського В.К., суддів Ковальчук О.К., Лабань Г.В.)
і ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Совгири Д.І., Курка О.П.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Приватне підприємство «Аграрна компанія 2004» у грудні 2015 року звернулося до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України (надалі також - «Мінагрополітики України»), що виразилась у непогашенні перед позивачем кредиторської заборгованості на суму: 581000 грн за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва»;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації (надалі також - «Департамент агропромислового розвитку Хмельницької ОДА») щодо неподання органам казначейства реєстрів і платіжних доручень для перерахування суми відшкодування в розмірі: 581000 грн за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва» на відкриті у банках поточні рахунки позивача;

-  стягнути з Державного бюджету України на користь приватного підприємства «Аграрна компанія 2004» (ідентифікаційний код 33007579) кредиторську заборгованість у сумі: 581000 грн для відшкодування вартості закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності відповідно до наказу Мінагрополітики України від 23 грудня 2014 року №499.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідно до наказу Мінагрополітики України від 23 грудня 2014 року №499 затверджено Розподіл коштів, передбачених у державному бюджеті між суб`єктами господарювання, які претендують на часткове відшкодування вартості закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності, згідно якого приватному підприємству «Аграрна компанія 2004» підлягає відшкодуванню сума в розмірі: 581000 грн.

Як наголошує позивач, зазначена сума коштів у грудні 2015 року була зареєстрована Головним управлінням Державної казначейської служби в Хмельницькій області як фінансове зобов`язання держави перед позивачем. Однак, ні на час звернення до суду з адміністративним позовом, ні на теперішній час, заборгованість не погашена. Неодноразові звернення до відповідачів з проханням вжиття заходів для погашення заборгованості не дали результату.

Враховуючи те, що відповідно до вимог Бюджетного кодексу України розпорядником бюджетних коштів, які були виділені приватному підприємству «Аграрна компанія 2004», виступає Мінагрополітики України, то позивач вважає, що саме воно допустило бездіяльність щодо перерахування позивачу коштів на загальну суму: 581000 грн за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва».

Також позивач зазначає, що Департамент агропромислового розвитку Хмельницької ОДА не здійснив подання органам казначейства реєстрів і платіжних доручень для перерахування вказаної суми відшкодування за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва» на відкриті у банках поточні рахунки приватного підприємства «Аграрна компанія 2004» і просить їх стягнути з Державного бюджету України шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

17 травня 2016 року постановою Хмельницького окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року, адміністративний позов задоволено частково. 

Визнано протиправною бездіяльність Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької ОДА щодо неподання органам казначейства реєстрів і платіжних доручень для перерахування суми відшкодування у розмірі: 581000 грн за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва» на відкриті у банку поточні рахунки приватного підприємства «Аграрна компанія 2004».

Стягнуто з Державного бюджету України на користь приватного підприємства «Аграрна компанія 2004» (ідентифікаційний код 33007579) кредиторську заборгованість в сумі: 581000 грн для відшкодування вартості закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності відповідно до наказу Мінагрополітики України від 23 грудня 2014 року №499 шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України.

В решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги у частині суди попередніх інстанцій виходили з наявності заборгованості перед позивачем у розмірі: 581000 грн за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва» і протиправної бездіяльності Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької ОДА, яким не подано до Головного управління Державної казначейської служби України в Хмельницькій області реєстру бюджетних фінансових зобов`язань стосовно приватного підприємства «Аграрна компанія 2004» з відповідними платіжними дорученнями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Мінагрополітики України просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове рішення про відмову в позові повністю.

Зокрема, скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням всіх обставин справи, що призвело до неправильного вирішення цього спору.

Також скаржник звертає увагу на те, що кошти на підтримку вказаної програми розподілами відкритих асигнувань з рахунку № НОМЕР_1 Мінагрополітики України від 25 грудня 2014 року №1120 в повному обсязі були спрямовані до Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької ОДА. Проте територіальними органами Державної казначейської служби України вказані асигнування не були перераховані одержувачам, у зв`язку з чим за бюджетною програмою утворилася кредиторська заборгованість. Одночасно скаржник зазначає, що не уповноважений контролювати дії Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької ОДА щодо подачі до головного управління казначейства реєстру підприємств і платіжних доручень на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунку на поточні рахунки суб`єктів господарювання, відкриті у банках.

Скаржник не погоджується з висновками судів про те, що стягнення невиплачених коштів повинно здійснюватися з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України, оскільки суди не встановили бездіяльності міністерства, зокрема, що останнім не вчинено дій для належного виконання своїх обов`язків як головного розпорядника бюджетних коштів. Також не наведено підстав для доцільності списання не отриманих позивачем коштів саме з бюджетних програм міністерства.

Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що приватне підприємство «Аграрна компанія 2004» є сільськогосподарським підприємством, основним видом діяльності якого є вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур.

Зазначене підприємство є суб`єктом агропромислового комплексу і в 2014 році отримало право на фінансову підтримку через механізм використання сум податку на додану вартість, сплачених переробними підприємствами до спеціального фонду державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2011 року №246 зі змінами (далі також - «Порядок №246»).

Підтвердженням права на отримання приватним підприємством «Аграрна компанія 2004» коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового відшкодування суб`єктам господарювання вартості закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності, є наказ Мінагрополітики України від 23 грудня 2014 року №499, яким затверджено Розподіл бюджетних коштів між суб`єктами господарювання, які претендують на часткове відшкодування вартості закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності, згідно якого приватному підприємству «Аграрна компанія 2004» підлягає відшкодуванню сума в розмірі: 581000 грн.

Відповідно до пункту 4 Порядку №246 відповідальним виконавцем бюджетної програми та головним розпорядником бюджетних коштів є Мінагрополітики України. Розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня є Міністерство аграрної політики та продовольства Автономної Республіки Крим, головні управління (департаменти) агропромислового розвитку обласних і управління промисловості, розвитку інфраструктури та агропромислового комплексу Севастопольської міської держадміністрацій.

Згідно абзацу другого пункту 4 Порядку №246 розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання в межах фактичних надходжень до спеціального фонду державного бюджету.

Відповідно до пункту 18 Порядку №246 Мінагрополітики утворює для здійснення розподілу та виплати часткового відшкодування вартості корів комісію з питань розподілу бюджетних коштів для виплати такого відшкодування і затверджує положення про неї.

Комісія розглядає зазначені в пункті 17 цього Порядку реєстри протягом десяти днів, здійснює розподіл бюджетних коштів пропорційно сумам часткового відшкодування вартості корів у межах обсягу відкритих асигнувань між суб`єктами господарювання, які претендують на відшкодування вартості корів, та інформує протягом п`яти днів про прийняте рішення розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. На підставі такого рішення розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня подають органам Казначейства зазначені реєстри і платіжні доручення для перерахування суми відшкодування на відкриті у банках поточні рахунки суб`єктів господарювання.

Відповідно до наказу Мінагрополітики України від 23 грудня 2014 року №499 затверджено Розподіл бюджетних коштів між суб`єктами господарювання, які претендують на часткове відшкодування вартості закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності, згідно якого приватному підприємству «Аграрна компанія 2004» належить до відшкодування сума в розмірі: 581000 грн.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, зазначені кошти розподілом відкритих асигнувань з рахунку № НОМЕР_1 Мінагрополітики України від 25 грудня 2014 року №1120 в повному обсязі були спрямовані до Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької ОДА. Проте департамент не подав своєчасно до Головного управління Державної казначейської служби України в Хмельницькій області реєстр бюджетних фінансових зобов`язань стосовно приватного підприємства «Аграрна компанія 2004» з відповідними платіжними дорученнями, внаслідок чого позивач не отримав кошти в рахунок погашення заборгованості.

Судом першої інстанції зобов`язано департамент надати докази на підтвердження того, що реєстри та платіжні доручення дійсно подавались до органів Державної казначейської служби. На вимогу суду такі докази надані не були.

Судами встановлено і не заперечується сторонами факт наявності заборгованості перед приватним підприємством «Аграрна компанія 2004» в розмірі: 581000 грн за програмою відшкодування суб`єктам господарювання закуплених племінних телиць, нетелей та корів молочного, м`ясного і комбінованого напряму продуктивності.

Матеріалами справи також підтверджується, що Мінагрополітики України неодноразово зверталось до Міністерства фінансів України з проханням при доопрацюванні Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (листи від 18 липня 2013 року №57-21-2-10/14062, від 23 січня 2015 року №37-21-2-10/780, від 18 травня 2015 року №37-21-2-10/7584, від 31 серпня 2015 року №37-21-2-10/14536, від 13 січня 2016 року №37-21-2-10/365, від 11 лютого 2016 року №37-21-2- 10/1742) передбачити видатки на фінансування бюджетної програми КПКВК 2801180 "Здійснення фінансової підтримки підприємств агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів". Копії наявні в матеріалах справи.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо непогашення перед позивачем кредиторської заборгованості на суму: 581000 грн за бюджетною програмою по КПКВ 2801540 «Державна підтримка галузі тваринництва» та щодо неподання органам Державної казначейської служби України реєстрів та платіжних доручень для виплати відшкодування вказаної заборгованості, а також з метою стягнути з Державного бюджету України на користь приватного підприємства «Аграрна компанія 2004» вказану кредиторську заборгованість за напрямком часткове відшкодування суб`єктам господарювання агропромислового комплексу відсоткової ставки за залученими кредитами, відповідно до наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України №807 від 24 грудня 2012 року та №632 від 19 жовтня 2012 року, шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

За правилами частини третьої, четвертої статті 20 Бюджетного кодексу України бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п`ятої статті 22 цього Кодексу.

Одночасно відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника.

Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень (частина четверта статті 20 Бюджетного кодексу України).

Згідно з положеннями частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів: отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної   програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Мінагрополітики України у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

У касаційній скарзі, так само як і під час апеляційного перегляду, Мінагрополітики України не спростовує факт наявності заборгованості перед позивачем, скаржник лише вказує на неналежне виконання обов`язків іншим органом державної влади та зауважує про відсутність у нього будь-яких контрольних повноважень за використанням коштів.

Згідно з частиною шостою статті 20 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Отже, чинним законодавством не тільки запроваджено спеціальні державні цільові програми з метою підтримки підприємств конкретних галузей господарства, але й визначено детальний механізм реалізації таких програм, визначено відповідальних виконавців, які наділені контрольними функціями за використанням коштів, виділених з Державного бюджету України.

У цій справі судами встановлено та не спростовано, а навпаки підтверджено сторонами, що позивач не отримав кошти, які були виділені з метою погашення вже існуючої заборгованості внаслідок неузгоджених дій органів державної влади і відсутності належного контролю за використанням бюджетних коштів. 

Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності протиправної бездіяльності Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької ОДА, що призвела до порушення майнових прав позивача.

Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне підкреслити, що Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування». Цей принцип передбачає, що у разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (дивитися рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, пункт 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, пункт 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року). 

Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року).

В силу принципу пропорційності втручання у право особи безперешкодно користуватися та розпоряджатися своїм майном можливе лише за умови дотримання «справедливої рівноваги» між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав людини.

Верховний Суд зазначає, що неузгодженість дій органів державної влади або невиконання державними органами та їх посадовими особами своїх безпосередніх обов`язків не повинно тягти за собою покладення на суб`єкта господарювання надмірних обов`язків або інших несприятливих наслідків, як це мало місце у справі.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 5 лютого 2019 року у справі №822/34/16.

До того ж, недостатність фінансування не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог щодо погашення перед приватним підприємством «Аграрна компанія 2004» заборгованості у розмірі: 581000 грн, оскільки реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актів національного законодавства, не може бути постановлена у залежність від бюджетних асигнувань.

У рішеннях Європейського суду з прав людини, які відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права, зокрема у справі «Кечко проти України» Європейський Суд з прав людини констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань. Також ця позиція визначена в рішеннях Європейського Суду з прав людини у справах «Півень проти України» та «Лісовол проти України».

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що суди правильно застосували норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої  статті 350 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями  341,  343,  349,  350,  355,  356,  359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України залишити без задоволення.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року і ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду