Постанова
Іменем  України
 
13 травня 2020 року
м. Київ
 
справа № 310/9681/18
провадження № 61-16961св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Жданової В. С. (суддя-доповідач),
суддів: Бурлакова С. Ю., Ігнатенка В. М., Коротуна В. М., Стрільчука В. А.,  
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Бердянська міська рада Запорізької області, 
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 рокув складі колегії суддів: Кримської О. М., Дашковської А. В., Кочеткової І. В., 
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
 
У листопаді 2018 року  ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Бердянської міської ради, у якому просила: 
-          визнати незаконним та скасувати пункти 21, 21.5 рішення Бердянської міської ради Запорізької області сьомого скликання від 21 січня                              2016 року № 33 про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки,
-          зобов`язати Бердянську міську раду розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення їй земельної ділянки та передачі в довгострокову оренду за рахунок земель міста черговій сесії.
Позов мотивований тим, що вона є власником житлового будинку АДРЕСА_1 .
Рішенням Бердянської міської ради від 17 квітня 2014 року № 58 (зі змінами, внесеними рішенням від 12 травня 2015 року № 29) ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування належного їй житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Після виготовлення проекту вона звернулася із заявою до Бердянської міської ради про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки в довгострокову оренду, проте згідно з рішенням Бердянської міської ради 21 січня 2016 року № 33 отримала відмову на підставі статті                             60 ЗК України та статей 88,90 ВК України.
Посилаючись на те, що вказана земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови, а не водного фонду,                                         ОСОБА_1 просила задовольнити позовні вимоги. 
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
 
Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 
03 квітня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
 
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що земельна ділянка, яку позивач просить виділити в довгострокову оренду, знаходиться в межах двокілометрової захисної смуги, а тому рішення Бердянської міської ради від 21 січня 2016 року № 33 про відмову в затвердженні проекту землеустрою є таким, що прийнято в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України. 
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
Постановою Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 
03 квітня 2019 року скасовано. Провадження у справі за позовом                          ОСОБА_1 до Бердянської міської ради Запорізької області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії закрито. Повідомлено ОСОБА_1 , що розгляд її справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
 
Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив з того,  що під час прийняття оскаржуваного рішення Бердянська міська рада Запорізької області виконувала дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади в публічно-правових відносинах, а правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих немайнових прав та зобов`язань осіб. 
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів
 
У жовтні 2019 року  ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не врахував, що відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими. Позивач зверталась з аналогічним позовом до Запорізького адміністративного суду, проте Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 вересня 2018 року закрив провадження у справі, оскільки вказаний спір підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.

Короткий зміст відзиву на касаційну скаргу та узагальнення його доводів
 
У листопаді 2019 року Бердянська міська рада Запорізької області подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.
 
Відзив мотивований тим, що висновок апеляційного суду про те, що спір, який виник між сторонами, не може бути розглянутий в порядку цивільного судочинства, відповідає висновкам, викладеним у постановах Великої Палати Верховного Суду. 
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі і витребувано цивільну справу                                       № 310/9681/18 з суду першої інстанції. 
 
Статтею 388 ЦПК України передбачено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
 
У жовтні 2019 року вказана справа надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду від 04 листопада 2019 року справу за позовом  ОСОБА_1 до Бердянської міської ради Запорізької області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії призначено до розгляду.
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Частинами першою та другою статті 400 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
Суди встановили, щоОСОБА_1 на праві власності належить житловий будинок АДРЕСА_1 .
 
27 лютого 2014 року ОСОБА_1 звернулася до Бердянської міської ради Запорізької області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування житлового будинку.
 
Рішенням Бердянської міської ради Запорізької області від 17 квітня                     2014 року № 58, зі змінами, внесеними рішенням Бердянської міської ради Запорізької області від 12 травня 2015 року № 29, надано дозвіл                        ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за вказаною адресою.
 
Після виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  ОСОБА_1 звернулась до Бердянської міської ради Запорізької області із заявою про його затвердження. 

Рішенням Бердянської міської ради від 21 січня 2016 року № 33 відмовлено  ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,0206 га, та передачі у довгострокову оренду за рахунок земель міста на підставі статті 60 ЗК України, статей 88, 90 ВК України.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.  
 
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
 
За змістом положень статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
 
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
 
У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина друга статті 123 ЗК України).
 
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186? ЗК України.
 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК України).
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
 
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
 
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частини десята, тринадцята та чотирнадцята статті 123 ЗК України).
 
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
 
Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті                                    143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:
 
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень; 
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
 
Згідно зі статтею 151? Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
 
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо  фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.  
 
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Вказаний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року в справі № 536/233/16-ц (провадження                           № 14-5зц18), від 03 жовтня 2018 року в справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759апп18), від 04 березня 2020 року в справі                                                            № 296/3870/19 (провадження № 14-532цс19).
 
Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив з того, що ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), який не було реалізовано внаслідок відмови Бердянської міської ради Запорізької області в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Наявність існуючого речового права позивача на цю земельну ділянку апеляційний суд не встановив. 
 
Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком апеляційного суду з огляду на наступне. 
 
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
У справі, яка переглядається, встановлено, що  ОСОБА_1 , яка на підставі договору купівлі-продажу від 17 грудня 2013 року є власником житлового будинку  АДРЕСА_1 , який розташований на неприватизованій земельній ділянці, площею 0,0332 га, звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для обслуговування належного їй житлового будинку, господарських будівель і споруд, який не було реалізовано внаслідок відмови Бердянської міської ради Запорізької області в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
У разі погодження Бердянською міською радою Запорізької області проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  ОСОБА_1 набула б речове право на неї. 
З огляду на викладене, враховуючи, шо внаслідок рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у позивача виникло б речове право (володіння, розпорядження, користування тощо) на земельну ділянку, на якій розташований належний їй житловий будинок, колегія суддів вважає, що цей спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
При цьому Верховний Суд також враховує, що  ОСОБА_1 раніше зверталась з цим позовом до Запорізького окружного адміністративного суду, проте Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, переглядаючи справу в апеляційному порядку, постановою від 12 вересня 2018 року закрив провадження у справі, оскільки вказаний спір підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.

Таким чином, висновок апеляційного суду щодо юрисдикційності цього спору поставить під загрозу сутність гарантованих Конвенцією прав позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту, а непослідовність національних судів створить позивачу перешкоди у реалізації його права на судовий захист. 
 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
 
За приписами частин третьої, четвертої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 389 цього Кодексу; суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, що підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
 
За змістом статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
 
З метою забезпечення завдання цивільного судочинства, а саме щодо забезпечення справедливого розгляду справи, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвалене у справі судове рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
 
Постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                           В. С. Жданова
 
Судді :                                                                                                     С. Ю. Бурлаков
 
                                                                                                                 В. М. Ігнатенко
 
                                                                                                                 В .М. Коротун
 
                                                                                                                 В. А. Стрільчук