ПОСТАНОВА
Іменем України

14 травня 2020 року 
Київ
справа №126/1015/17
адміністративне провадження №К/9901/17780/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Дашутіна І.В., 
суддів  Шишова О.О., Яковенка  М.М.
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу cекретаря Бершадської міської ради Рижавської Оксани Вікторівни на постанову Бершадського районного суду Вінницької області від 01.06.2017 у складі судді Губко В.І. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 у складі колегії суддів: Граб Л.С., Гонтарука В.М., Білої Л.М. у справі №126/1015/17 за позовом депутатів Бершадської міської ради 7 скликання: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до секретаря Бершадської міської ради Рижавської Оксани Вікторівни про визнання протиправними дій та скасування рішення,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Депутати Бершадської міської ради 7 скликання: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 (далі - позивачі) звернулись до суду з адміністративним позовом, в якому просили:
- визнати протиправними дії секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. щодо зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» та винесення його на повторний розгляд; 
- скасувати розпорядження №27/02-13 від 05.04.2017 секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. про зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь».
2. Постановою Бершадського районного суду Вінницької області від 01.06.2017  позов задоволено. 
2.1. Визнано протиправними дії секретаря Бершадської міської ради Рижавської  О.В., щодо зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь», та винесення його на повторний розгляд ради.
2.2. Скасовано розпорядження №27/02-13 від 05.04.2017 секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. про зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь».
3. Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду 11.10.2017 постанову Бершадського районного суду Вінницької області від 01.06.2017 залишено без змін.
4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 
4.1. 31 березня 2017 року на 16 сесії Бершадської міської ради 7 скликання більшістю голосів депутатів прийнято рішення №190 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» ОСОБА_4 » .
4.2. 05 квітня 2017 року розпорядженням № 27/02-13 секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. дію вказаного рішення зупинено та винесено на повторний розгляд.
5. Вважаючи розпорядження №27/02-13 від 05.04.2017 секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. про зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» незаконним та таким, що прийнято в порушення вимог чинного законодавства депутати Бершадської міської ради 7 скликання: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3  звернулись до суду з адміністративним позовом.
6. Задовольняючи  позовні  вимоги, суд першої інстанції, з яким  погодився  суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведена правомірність своїх дій, які передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того досліджено та встановлено правомірність та  обґрунтованість прийняття  рішення міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» та відсутність у відповідача обґрунтованих підстав його зупинення.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7.          Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
8.          Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судом першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права.
9. Скаржник наголошує, що судами попередніх інстанції дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на думку скаржника оскаржуваним рішенням не  було порушено прав та інтересів позивачів. 
9.1. Крім того скаржником  зазначено, що судом  апеляційної інстанції не було дотримано приписів ч. 1 ст. 197 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки здійснено розгляд апеляційної скарги в порядку письмового провадження.
10. Позивачем ОСОБА_1 подано заперечення на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення  без змін.
10.1. На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
10.2. Інші позивачі правом подання заперечення на касаційну скаргу не  скористались. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
11. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до статті 6 Кодексу адміністративного судочинства  України (далі КАС України) (в редакцій чинній  на  час  виникнення  спірних правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
13. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.
14. Судом також враховується те, що статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантується право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов`язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред`являється особі.
15. Ключовими принципами статті 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд
16. Право на суд покриває надзвичайно широке поле різноманітних категорій - воно стосується як інституційних та організаційних аспектів, так і особливостей здійснення окремих судових процедур. Своєрідним механізмом, який дозволяє розуміти, тлумачити та застосовувати Конвенцію є практика Європейського суду з прав людини, яку він викладає у своїх рішеннях.
17. Враховуючи той факт, що право на справедливий суд займає основне місце у системі глобальних цінностей демократичного суспільства, Європейський суд у своїй практиці пропонує досить широке його тлумачення.
18. Так, у справі Delcourt v. Belgium Європейський суд зазначив, що у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення.
19. У справі Bellet v. France Європейський суд зазначив, що статті 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
20. Аналізуючи зазначені норми та з огляду на встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване рішення міської ради зачіпає інтереси позивачів, оскільки суб`єктом судового захисту є право позивачів на справедливе прийняття рішення.
21. За приписами частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
22. Відповідно до частини 1 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
23. Частиною 2 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих зборах.
24. В силу вимог частини 3 статті 42 Закону  України «Про місцеве самоврядування в  Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п`ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови.
25. Так, частиною 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено коло повноважень міського голови, які у разі неможливості їх здійснення міським головою здійснюються секретарем міської ради.
26. Відповідно до частини 4 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту  його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
27. Судами попередніх інстанцій встановлено, шо 24.02.2017 міським головою Кольченком М.І. було опубліковано проекти рішення на 16 сесію 7 скликання про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» відносно громадян ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_6 та ОСОБА_7 .
28. Крім того, в газеті «Бершадський край» опубліковано оголошення Бершадської міської ради щодо кандидатур на присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь», де усі бажаючі мали право надати свої пропозиції та заперечення щодо кожної кандидатури.
29. Водночас, на підтримку кандидатури ОСОБА_4 було подано від жителів та колективів міста Бершадь більшість голосів.
30. Відповідно до вимог статті 2.1. Положення про присвоєння «Почесний громадянин міста Бершадь», прийнятого рішенням 12 сесії 4 скликання Бершадської міської ради 24.06.2004 присвоєння «Почесний громадянин міста Бершадь» здійснюється за поданням органів самоорганізації населення, трудових колективів підприємств, організацій незалежно від форм власності, громадських об`єднань, партійних осередків, профспілкових організацій, постійних депутатських комісій міської ради, міських відділень творчих спілок, а також загальними зборами.
31. Згідно зі ст. 2.2 Положення про присвоєння «Почесний громадянин міста Бершадь» попередній розгляд матеріалів про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» проводить постійна планово-бюджетна комісія з питань економічних перетворень, регламенту, депутатської етики міської ради.
32. 17 лютого 2017 року постійною комісією з питань планування, бюджету, соціально-економічного розвитку та з питань регламенту, депутатської етики, правового захисту та законності проведено засідання, де на порядку денному розглядалося питання, про надання рекомендацій щодо присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь».
33. Так, на підставі звернень громадян, а також за врахуванням комісією заслуг, вирішено рекомендувати кандидатуру ОСОБА_4 на присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь», за що проголосувала більшість членів комісії.
34. Відповідно до норм статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що відповідач  діяв не в межах та не у спосіб визначений  законом.
36. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
37. Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, який відповідачем в даному випадку не виконано.
38. Ураховуючи вищевикладене, колегія судів погоджується з висновками судів  попередніх інстанцій, що розпорядження №27/02-13 від 05.04.2017 секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. про зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» було прийнято без дотримання вимог чинного законодавства.
39. Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що судом  апеляційної інстанції не було дотримано приписів частини 1 статті 197 Кодексу адміністративного судочинства  України, оскільки здійснено розгляд апеляційної скарги в порядку письмового провадження з огляду на наступне.
40. Відповідно до норм частини 1 статті 197 КАС України (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі:
1) відсутності клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю;
2) неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання;
3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які прийняті у порядку скороченого провадження за результатами розгляду справ, передбачених пунктами 1, 2 частини першої статті 183-2.
41. Відповідно до ухвали Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.09.2017 розгляд справи за  апеляційною скаргою було призначено до апеляційного розгляду на 11.10.2017 на 10.20 в залі судового засідання №2, про що всім учасникам процесу були надіслані повістки про виклик  до суду та роз`яснено права  відповідно до КАС України.
42. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення відповідачем 02.10.2017  було отримано повістку  про виклик до суду, про свідчить підпис Рижавської О.В.
43. Тобто відповідач, як і інші учасники процесу, була належним чином  повідомлена  про  дату, час  і  місце  судового засідання. 
44. З огляду на  те, що сторони  були належним  чином  повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду справи та не з`явились в  судове засідання, а  від позивачів були подані клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження,  суд апеляційної інстанції законно та  обґрунтовано здійснив розгляд справи в  порядку  письмового провадження. 
45. Таким чином зазначені доводи скаржника є необґрунтованими та  спростовуються встановленими обставинами. 
46. З огляду на встановлені судом першої та апеляційної  інстанцій обставини, доводи cекретаря Бершадської міської ради Рижавської Оксани Вікторівни про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального не знайшли свого підтвердження.
47. Аргументи касаційної скарги про неправильність зроблених судами попередніх інстанцій висновків є безпідставними, оскільки зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами статті 341 КАС України.
48. Ураховуючи викладене, суд  касаційної інстанції погоджується з  висновком суду першої та апеляційної інстанцій, що позовні вимоги про скасування розпорядження №27/02-13 від 05.04.2017 секретаря Бершадської міської ради Рижавської О.В. про зупинення дії рішення 16 сесії міської ради 7 скликання №190 від 31.03.2017 «Про присвоєння звання «Почесний громадянин міста Бершадь» є обґрунтованими.
49. За таких обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення  позову.
50. Беручи до уваги викладене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
51. Колегія суддів зазначає, що за змістом частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
52. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
53. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої та ухвалу суду апеляційної інстанцій - залишенню без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
54. Касаційну скаргу cекретаря Бершадської міської ради Рижавської Оксани Вікторівни залишити без задоволення. 
55. Постанову Бершадського районного суду Вінницької області від 01.06.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 у справі № 126/1015/17 за позовом депутатів Бершадської міської ради 7 скликання: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до секретаря Бершадської міської ради Рижавської Оксани Вікторівни про визнання протиправними дій та скасування рішення - залишити без змін.
56. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Cуддя-доповідач                                                                                 І.В. Дашутін

Судді                                                                                                    О.О. Шишов
                                                                                
                                                                                                    М.М. Яковенко