ПОСТАНОВА
Іменем України

02 квітня 2020 року 
Київ
справа №0940/1716/18
адміністративне провадження №К/9901/8472/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу             № 0940/1716/18
за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Долинської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Ніколіна В.В., суддів - Рибачука А.І., Старунського Д.М.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулося до суду з позовом до Долинської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення Долинської міської ради Івано-Франківської області від 30.05.2018 №1206-38/2018 «Про внесення змін в рішення від 11.02.2010 №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині».
2.          Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у справі №0940/1716/18 в задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від              03 грудня 2018 року скасовано та провадження у справі закрито.
4.          Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від                     03 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.  
5.          Касаційна скарга аргументована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про закриття провадження у справі, оскільки даний спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
6.          Ухвалою Верховного Суду від 02 квітня 2019 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргою Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №0940/1716/18 та відкрито касаційне провадження за скаргою Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 у справі № 0940/1716/18.
7.          22 квітня 2019 року до Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу.
8.          На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26.06.2019 №854/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
9.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від             11 вересня 2019 року відмовлено у задоволенні клопотань про розгляд справи за участю представників позивача та відповідача, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 12.09.2019.
10.          В подальшому, ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду справу направлено на розгляд до Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України.
11.          Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 28 січня 2020 року повернула дану справу на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зазначивши, що правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів, предмет якого охоплює перегляд рішення суб`єкта владних повноважень щодо визначення розміру (відсотку) від нормативної грошової оцінки земель комунальної власності, неодноразово висловлювалась Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у справах № 904/9302/17 у постанові від 11 грудня 2018 року та № 807/9/18 у постанові від 15 травня 2019 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
13.          Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14.          8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
15.          За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
16.          За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
17.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що на території Долинської міської ради в оренді ПАТ «Укрнафта» в особі структурних одиниць Долинський газопереробний завод ПАТ «Укрнафта», Укрнафта бурінння ПАТ «Укрнафта» знаходяться 63 земельні ділянки загальною площею 302,4156 га., на яких розміщені свердловини та інші виробничі об`єкти позивача, що підтверджується статутом ПАТ «Укрнафта», положенням про нафтогазовидобувне управління «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта», витягами з ЄДРПУО, договорами оренди земельних ділянок, додатковими угодами, які знаходяться в матеріалах справи.
Рішенням Долинської міської ради від 11.02.2010 №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в м. Долина», встановлено розмір орендної плати за земельні ділянки при укладенні договорів оренди залежно від її нормативної грошової оцінки згідно з додатком. У відповідності до додатку до рішення міської ради від 11.02.2010 №1748/42/2010 - для добувної, нафтової, газової та нафтопереробної промисловості (гірничими відводами, з об`єктами виробничої інфраструктури) розмір орендної плати за земельні ділянки в м. Долина встановлено 7 відсотків, від нормативної грошової оцінки.
Рішенням Долинської міської ради Івано-Франківської області від 30.05.2018 №1206-38/2018 внесено зміни в пункт 2.3 додатку до рішення міської ради від 11.02.2010 №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині» зі змінами від 13.07.2016 №333-11/2016, змінено відсоток від нормативної грошової оцінки земель добувної, нафтової, газової та нафтогазопереробної промисловості (гірничими відводами, з об`єктами виробничої інфраструктури), крім земельних ділянок, що використовуються в господарській діяльності і на які згідно даного переліку встановлено інші ставки із врахуванням відповідного виду діяльності, з « 10» на « 12».
Вважаючи оскаржуване рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
18.          Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що звертаючись до адміністративного суду, позивач фактично має намір усунути порушення свого права на оренду земельних ділянок, яке на його думку порушується умовами рішення Долинської міської ради Івано-Франківської області від 30.05.2018 №1206-38/2018. Відповідно, як зазначив апеляційний суд, публічно-правова вимога позивача про скасування рішення органу місцевого самоврядування є похідною. Суд також зазначив, що дані обставини вказують на існування спору про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
19.          Аналізуючи встановлені по справі обставини та доводи, викладені у касаційній скарзі і відзиві до неї, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків. 
20.          Стаття 2 КАС України в редакції, чинній на дату прийняття рішення судом першої інстанції, визначала, що завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.
З урахуванням положень статей 3, 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб`єкта, відповідно прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Таким чином, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один із його учасників суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Водночас, визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність і майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
21.          Питання про те, чи підвідомча господарському суду справа у спорі, що виник із земельних правовідносин, повинно вирішуватись залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто чи є вони приватноправовими чи публічно-правовими, та чи відповідає склад сторін у справі статті 1 Господарського процесуального кодексу України у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом та розгляду справи місцевим господарським судом.
22.          Згідно із статтями 80, 84, 123, 124 Земельного кодексу України органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок у власність або в користування, укладенні, зміні, розірванні договорів оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.
23.          Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. У таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі з суб`єктами підприємницької діяльності.
24.          Крім того, за змістом статей 123, 124 Земельного кодексу України рішенням органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки господарюючому суб`єкту у користування здійснюється волевиявлення власника землі і реалізуються відповідні права у цивільних правовідносинах з урахуванням вимог цього Кодексу, спрямованих на раціональне використання землі як об`єкта нерухомості (власності).
25.          У постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року по справі № 904/9302/17 та від 15 травня 2019 року по справі № 807/9/18, на які вказано в ухвалі  Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2020 року у даній справі про повернення справи на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата зазначила, що індивідуальні акти органів держави або місцевого самоврядування, якими реалізовуються волевиявлення держави або територіальної громади як учасника цивільно-правових відносин і з яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обов`язки, не належать до правових актів управління, а спори щодо їх оскарження мають приватноправовий характер, тобто справи у них підвідомчі господарським судам з урахуванням відповідності суб`єктного складу сторін таких правовідносин.
Таким чином, справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи й органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору статті 1 Господарського процесуального кодексу України у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом та на день розгляду справи місцевим господарським судом, підвідомчі господарським судам. 
26.          Зокрема, у справі № 904/9302/17 ПІІ «Білла-Україна» звернулося до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Нікопольської  міської ради Дніпропетровської області   про визнання недійсним пункту 2 її рішення VII скликання від 25 листопада 2016 року № 23-14/VII «Про надання Підприємству з 100 % іноземними інвестиціями «Білла-Україна» в оренду земельної ділянки на вул. Івана Богуна, 2 у м. Нікополі за фактичним розміщенням нежитлової будівлі» та викладення його у новій редакції, встановивши на земельну ділянку орендну плату у розмірі 3 % від діючої нормативної грошової оцінки земель.
У справі № 807/9/18 ФГ «Інклюз» звернулося до суду з позовом про визнання протиправним та скасування пункту 3 наказу ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області від 4 серпня 2017 року № 2576-сг про встановлення річного розміру орендної плати за земельні ділянки. При цьому, як було встановлено в ході судового розгляду даної справи, спірним наказом, поміж іншого, було зобов`язано внести зміни щодо розміру відсотку від нормативної грошової оцінки земель комунальної власності.
Тобто, оскаржувані рішення у зазначених вище справах за своїм змістом є індивідуальними актами органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію ними своїх повноважень як власників земельних ділянок, що передаються в оренду.
При цьому, в обох випадках суди встановили, що між позивачами (ПІІ «Білла-Україна», ФГ «Інклюз») та відповідачами (Нікопольською  міською радою Дніпропетровської області, ГУ Держгеокадастру) не укладені договори оренди земельних ділянок.
Таким чином, за результатами розгляду вказаних справ № 904/9302/17 та                        № 807/9/18 Велика Палата дійшла висновку, що спір, який виник між Фермерським господарством «Інклюз» (далі - ФГ «Інклюз») та Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області, а також між підприємством з 100% іноземними інвестиціями «Білла-Україна» та Нікопольською міською радою Дніпропетровської області є переддоговірним, тобто спором, що пов`язаний з укладенням такими сторонами договору оренди земельних ділянок. Відповідно такий спір є приватноправовим і його підвідомчість має визначатись виходячи із суб`єктного складу сторін спірних правовідносин.
27.          Разом з тим, у справі, що розглядається, спір виник між ПАТ «Укрнафта» та Долинською міською радою Івано-Франківської області щодо визнання протиправним та скасування рішення Долинської міської ради Івано-Франківської області від 30.05.2018 №1206-38/2018 «Про внесення змін в рішення від 11.02.2010 №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині», яким змінено відсоток від нормативної грошової оцінки земель добувної, нафтової, газової та нафтогазопереробної промисловості (гірничими відводами, з об`єктами виробничої інфраструктури), крім земельних ділянок, що використовуються в господарській діяльності і на які згідно даного переліку встановлено інші ставки із врахуванням відповідного виду діяльності.
При цьому, оскаржуване рішення Долинською міською радою Івано-Франківської області від 30.05.2018 №1206-38/2018 не може вважатися актом індивідуальної дії, оскільки не містить конкретного переліку осіб (орендарів), щодо яких воно застосовується, а стосується всіх орендарів, у користуванні яких перебувають землі добувної, нафтової, газової та нафтогазопереробної промисловості (гірничими відводами, з об`єктами виробничої інфраструктури).
Крім того, як вбачається з матеріалів справи, даний спір не є договірним чи переддоговірним щодо оренди земельних ділянок.
Таким чином, правовідносини у справах № 904/9302/17 та № 807/9/18 не є подібними до тих, які склалися у цій справі, а тому висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду по вказаним вище справам, не можуть бути застосовані у даних спірних правовідносинах. 
28.          Стосовно юрисдикції даного спору колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відповідно до статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від          21 травня 1997 року № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Статтею 26 цього Закону визначено питання, які належать до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад.
29.          У касаційній скарзі заявник обґрунтовано посилається на те, що з 1 січня 2015 року плата за землю виключена із загальнодержавних податків та зборів та включена до складу податку на майно. Відповідні зміни були внесені Законом України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи".
За змістом п.14.1.147. п.14.1. ст.14 Податкового кодексу України плата за землю - це обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.
Відповідно до пункту 24 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, щодо встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України.
Згідно із частиною 1 статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Зі змісту спірного рішення відповідача про встановлення для підприємств добувної, нафтової, газової та нафтогазопереробної промисловості ставки орендної плати за землю у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі вбачається, що його положення спрямовані на правове регулювання справляння  плати за землю; даний акт застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб. 
Як уже було зазначено вище, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб`єкта, відповідно прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
До адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один із його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Зазначене вище дає підстави для висновку, що спір щодо питання правомірності положень оскаржуваного рішення Долинської міської ради Івано-Франківської області від 30.05.2018 №1206-38/2018 «Про внесення змін в рішення від 11.02.2010 №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині», яке не є індивідуальним актом та встановлює відповідні правила регулювання господарської діяльності в частині справляння орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності для необмеженого кола осіб, має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
30.          Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
31.          Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, помилково зазначив про підсудність даної справи господарським судам, а тому колегія суддів вважає за необхідне скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до цього ж суду.
32.          Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
33.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» - задовольнити частково.
2.          Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року по справі №0940/1716/18 - скасувати.
3.          Справу №0940/1716/18 за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Долинської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення - направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
4.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                 Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                                                     С.Г. Стеценко
                                                                                                    Л.В. Тацій