ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2020 року 
Київ
справа №161/9747/17
адміністративне провадження №К/9901/3657/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Кашпур О.В.,  Уханенка С.А., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 161/9747/17
за позовом виконавчого комітету Луцької міської ради до Другого відділу державної виконавчої служби міста Луцьк Головного територіального управління юстиції у Волинській області про визнання неправомірними дій державного виконавця,
за касаційною скаргою Другого відділу державної виконавчої служби міста Луцьк Головного територіального управління юстиції у Волинській області 
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Онишкевича Т.В., суддів:   Іщук Л.П., Хобор Р.Б.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору
1. 23 червня 2017 року виконавчий комітет Луцької міської ради (далі - позивач, ВК Луцької міської ради) звернувся до Луцького міськрайонного суду Волинської області  з адміністративним позовом до Другого відділу державної виконавчої служби міста Луцьк Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі - відповідач, Другий ВДВС міста Луцька ГТУЮ у Волинській області), у якому просив:
1.1 визнати неправомірними дії старшого державного виконавця другого відділу державної служби міста Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області Мельник В.М. щодо повернення без прийняття до виконання постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Луцької міської ради від 20 березня 2017 року № 236;
1.2 зобов`язати старшого державного виконавця другого відділу державної служби міста Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області Мельник В.М. невідкладно відкрити виконавче провадження по примусовому виконанню вищевказаної постанови.
2. На обґрунтування позову позивач зазначає, що 01 червня 2017 року старшим державним виконавцем другого відділу державної служби міста Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області Мельник В.М. винесено повідомлення про повернення без прийняття до виконання постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Луцької міської ради від 20 березня 2017 року № 236, на підставі пункту 8 частини четвертої статті 4 Закону України «Про виконавче провадження».  
2.1. Позивач вважає дії старшого державного виконавця другого відділу державної служби м. Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області Мельник В.М. щодо винесення даного повідомлення неправомірними, оскільки відповідно до  пункту 8 частини четвертої статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» виконавчий комітет Луцької міської ради звільнений від сплати авансових платежів при зверненні вищевказаної постанови адміністративної комісії до виконання.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Постановою адміністративної комісії при ВК Луцької міської ради від 20 березня 2017 року № 236 ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого статті 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 340 грн.
4. З метою примусового виконання дана постанова пред`явлена до другого відділу державної служби міста Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області.
5. 01 червня 2017 року старшим державним виконавцем другого відділу державної служби м. Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області Мельник В.М. було винесено повідомлення про повернення без прийняття до виконання постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Луцької міської ради від 20 березня 2017 року № 236, на підставі пункту 8 частини четвертої статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року №  1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII).

ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення 
6. Постановою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 20 вересня 2017 року у задоволенні позову відмовлено. 
7. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку, що адміністративна комісія при ВК Луцької міської ради не відноситься до органів, які підлягають звільненню від сплати авансових внесків, а постанови адміністративної комісії не відносяться до рішень, за виконання яких не сплачуються авансові внески.
8. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року скасовано постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 20 вересня 2017 року в справі № 161/9747/17 та прийнято нову, якою позов виконавчого комітету Луцької міської ради задоволено частково.
8.1 визнано неправомірними дії старшого державного виконавця Другого ВДВС міста Луцьк ГТУЮ у Волинській області Мельник В.М. щодо повернення без прийняття до виконання постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Луцької міської ради від 08 червня 2017 року № 201.
8.2 зобов`язано старшого державного виконавця Другого ВДВС міста Луцьк ГТУЮ у Волинській області Мельник В.М. вирішити питання щодо прийняття рішення про відкриття виконавчого провадження з виконання постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Луцької міської ради від 08 червня 2017 року № 201 відповідно до Закону 1404-VIII.
8.3 у задоволенні решти позовних вимог виконавчого комітету Луцької міської ради відмовлено.
9. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що   під час винесення постанови про притягнення порушника до адміністративної відповідальності адміністративна комісія при виконавчому комітеті Луцької міської ради здійснює делеговані повноваження органу виконавчої влади та має всі притаманні державному органу ознаки, а отже на позивача поширюється право звільнення від сплати авансового внеску при пред`явленні виконавчого документу до виконання у примусовому порядку.

ІV Касаційне оскарження
10. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, представником відповідача подано до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, яку зареєстровано у суді 11 грудня 2017  року.
11. У касаційній скарзі представник відповідача зазначає, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення із неправильним застосуванням норми матеріального права. Так представник відповідача  наголошує на тому, що адміністративна комісія при ВК Луцької міської ради не відноситься до органів, які підлягають звільненню від сплати авансових внесків, а постанови адміністративної комісії не відносяться до рішень, за виконання яких не сплачуються авансові внески, оскільки органи місцевого самоврядування за своєю політично-правовою природою не є органами державної влади, а є представницькими органами місцевого самоврядування.
11.2. За таких обставин заявник касаційної скарги просить скасувати постанову суду апеляційної інстанцій та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
12. На виконання вимог підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від  03  жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (набрав чинності 15 грудня 2017 року) касаційну скаргу передано до Верховного Суду.
13. 27 грудня 2017 року протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю: Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
14. 23 січня 2018 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. відкрито касаційне провадження. Витребувано справу №  161/9747/17 із Луцького міськрайонного суду Волинської області.
15. 09 лютого 2018 року справа №  161/9747/17 надійшла до Верховного Суду.
16. Також до Верховного Суду 13 лютого 2018 року надійшов відзив позивача на касаційну скаргу. В якому позивач спростовуючи доводи касаційної скарги відповідача просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
17. 12 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від  11 червня 2019 року № 707/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
18. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н.В., суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А. 

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
19. Відповідно до частини другої  статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Стаття 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.  Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.  Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
21. Відповідно до частини третьої та четвертої статті 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об`єкти державної власності.
21.1 Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у редакції  Закону України від 03 жовтня 2017 року №    2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
23. За правилами частини третьої  статті 3 КАС України  провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. Відповідно до підпункту 4 пункту 1  розділу VII "Перехідні положення" КАС України  касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
25. Приписами частини першої  статті 341 КАС України  визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26. Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування», делегованими повноваженнями є повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а  також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
27. Приписами статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері соціального захисту населення належать власні (самоврядні) та делеговані повноваження.
28. Згідно з підпунктом 4 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування»  до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності.
29. Приписи пункту 2 частини першої статі 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) визначено, що у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в  статтях 218-221  цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами (а у населених пунктах, де не створено виконавчих комітетів, - виконавчими органами, що виконують їх повноваження) сільських, селищних, міських рад (частини перша - четверта статті 41,  статті 44-3,  96-2,  103-1,  103-2,  103-3,  104,  частина перша статті 106-1,  статті 106-2,  127-2,  149 - 152,  частини третя - п`ята  статті 152-1,  статті 154,  155,  155-2,  156,  частини перша - четверта  статті 156-1, статті  156-2,  159 - 160,  стаття 175-1  (за порушення, вчинені у місцях, заборонених рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради),  статті 183,  185-1,  186-5,  197,  198).
30. Спеціальним законом, що визначає умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, є Закон України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року № 1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII).
31. Відповідно до статті 1 Закону №1404-VIII виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
32. Згідно з пунктом 6 частини першої 3 Закону № 1404-VІІІ підлягають примусовому виконанню рішення на підставі виконавчих документів - постанов органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом.
33. За приписами пункту 8 частини четвертої статті 4 Закону № 1404-VІІІ виконавчий документ повертається стягувачу органом державної виконавчої служби, приватним виконавцем без прийняття до виконання протягом трьох робочих днів з дня його пред`явлення, якщо: стягувач не надав підтвердження сплати авансового внеску, якщо авансування є обов`язковим.
34. Відповідно до статті 26 Закону № 1404-VІІІ виконавець розпочинає примусове виконання рішення на підставі виконавчого документа, зазначеного у статті 3 цього Закону: за заявою стягувача про примусове виконання рішення (пункту 1 частини першої статті 26 Закону).
35. Частиною другою статті 26 Закону № 1404-VІІІ передбачено, що до заяви про примусове виконання рішення стягувач додає квитанцію про сплату авансового внеску в розмірі 2 відсотків суми, що підлягає стягненню, але не більше 10 мінімальних розмірів заробітної плати, а за рішенням немайнового характеру - у розмірі одного мінімального розміру заробітної плати з боржника - фізичної особи та в розмірі двох мінімальних розмірів заробітної плати з боржника - юридичної особи.
35.1. Від сплати авансового внеску звільняються державні органи у разі їх звернення до органів державної виконавчої служби.

VІ Позиція Верховного Суду 
36. Переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
37. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час винесення постанови про притягнення порушника до адміністративної відповідальності адміністративна комісія при виконавчому комітеті Луцької міської ради здійснює делеговані повноваження органу виконавчої влади та має всі притаманні державному органу ознаки, а отже на позивача поширюється право звільнення від сплати авансового внеску при пред`явленні виконавчого документу до виконання у примусовому порядку.
38. З аналізу приписів частини другої статті 26 Закону №  1404-VIII вбачається, що від сплати авансового внеску звільняються державні органи у разі їх звернення до органів державної виконавчої служби.
39. Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання (підпункт 4 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування»).
40. Норми статті 255 КУпАП визначають перелік органів, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, зокрема, посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами.
41. Із вказаного переліку вбачається, що законодавець уповноважує, як державні так і не державні органи на вчинення дій щодо складання протоколів про правопорушення.
42. Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що реалізовуючи делеговані органом виконавчої влади повноваження адміністративною комісією при ВК Луцької міської ради винесено постанову від 20 березня 2017 року № 236 ОСОБА_1 про притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого статті 152 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 340 грн.
42.1. З метою примусового виконання дана постанова пред`явлена до виконання до другого відділу державної служби міста Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області.
43. Верховний Суд зауважує, що під час прийняття постанови про притягнення порушника до адміністративної відповідальності адміністративною комісією при ВК Луцької міської ради вчинено дії, право на які їй делеговані державним органом, а отже, в даному випадку адміністративна комісія має всі притаманні державному органу ознаки. В подальшому адміністративна комісія при виконавчому комітеті Луцької міської ради звернулася до державної виконавчої служби саме з метою примусового виконання цієї постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.
44.  Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що на позивача у спірних правовідносинах поширюється право звільнення від сплати авансового внеску при пред`явленні виконавчого документу до виконання у примусовому порядку.
45. Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
46.   Враховуючи зазначену позицію Європейського суду з прав людини, Верховний Суд надав відповідь на всі аргументи відповідача, наведені в касаційній скарзі, які мають значення для правильного вирішення справи.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47. Ураховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Другого відділу державної виконавчої служби міста Луцьк Головного територіального управління юстиції у Волинській області  залишити без задоволення.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року в справі №  161/9747/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                      Н.В.  Шевцова
          
Судді:                                                                                          О.В. Кашпур

                                                                                          С.А. Уханенко