ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
13 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/491/19
Провадження № 11-1189заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року (у складі колегії суддів Мельник-Томенко Ж. М., Данилевич Н. А., Жука А. В., Мартинюк Н. М., Шевцової Н. В.) у справі № 9901/491/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання неправомірним та скасування Указу Президента України в частині, 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 06 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного судуу складі Верховного Суду із позовом, у якому просив визнати неправомірним Указ Президента України від 29 грудня 2017 року № 452/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах» (далі - Указ № 452/2017) в частині, що стосується ліквідації Апеляційного суду Луганської області та утворення Луганського апеляційного суду, у зв`язку із внесенням у нього завідомо неправдивої інформації про розташування частини суду в місті Луганську, яке є непідконтрольним Уряду України та скасувати його в цій же частині.
2. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2019 року позовну заяву залишено без руху. Позивачу надано десять днів для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення з позовом, із зазначенням інших причин пропуску такого строку та подання доказів їх поважності.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року заяву про поновлення строку звернення до суду повернуто позивачу без розгляду. У відкритті провадження у справі відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції,  ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року, а справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду по суті.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 листопада 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 
6. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року справу № 9901/491/19 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
7. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2020 року відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про розгляд справи № 9901/491/19 у судовому засіданні за його участю.
8. 03 та 04 лютого 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшли клопотання від ОСОБА_1 , у яких скаржник зазначає, що в провадженні Сєвєродонецького міського суду Луганської області знаходиться його справа щодо незаконного звільнення та поновлення на роботі (№ 428/7187/19). Скаржник просить Велику Палата Верховного Суду врахувати те, що розгляд його справи про поновлення на роботі залежить від розгляду справи про часткове скасування Указу № 452/2017.
9. 28 лютого 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшло клопотання від ОСОБА_1 , у якому скаржник повторно просить суд врахувати той факт, що розгляд його справи про поновлення на роботі залежить від розгляду справи про часткове скасування Указу № 452/2017.
Також скаржник зазначає, що 18 лютого 2020 року Конституційний Суд України прийняв Рішення № 2-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень пунктів 4, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 17, 20, 22, 23, 25 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII.
У пункті 13 цього Рішення зазначено, що немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду. 
Конституційний Суд України зауважив, що перейменування закріпленого в Конституції України органу - Верховного Суду України - не може відбуватися без переведення суддів Верховного Суду України на посади суддів Верховного Суду, оскільки немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду, а вилучення слова «України» - власної назви держави - з словесної конструкції «Верховний Суд України» не може бути підставою для звільнення всіх суддів Верховного Суду України або їх переведення до іншого суду, тим більше суду нижчої інстанції.
Конституційний Суд України дійшов висновку, що судді Верховного Суду України мають продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду.
З огляду на викладене, скаржник вважає, що в його справі має бути застосовано аналогічний підхід.
Скаржник зазначає, що працював в Апеляційному суді Луганської області. Оскаржуваним Указом № 452/2017 цей суд названо Луганським апеляційним судом. 
На думку скаржника, «зміна назви суду заради звільнення двірника не підвищить авторитет судової влади і суспільство не сприйме це як судову реформу».
10. 08 травня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшло чергове клопотання від ОСОБА_1 , в якому останній зазначає, що розгляд його справи про незаконне звільнення в Сєвєродонецькому міському суді Луганської області досі не закінчений. Зауважує, що від розгляду справи про скасування Указу  № 452/2017 залежить розгляд його справи про поновлення на роботі. 
11. Станом на 13 травня 2020 року відзив на апеляційну скаргу від відповідача до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Висновки суду першої інстанції
12. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний Указ № 452/2017 не стосується прав та/або інтересів позивача, оскільки поширює свою дію на інших учасників (юридичних осіб) публічно-правових відносин. Між позивачем та Президентом України публічно-правовий спір (у розумінні КАС України) відсутній, відповідач стосовно позивача не здійснює публічно-владні управлінські функції, а тому юрисдикція адміністративного суду на ці правовідносини не поширюється.
12.1. Суд першої інстанції також виходив із того, що мотивом оскарження Указу № 452/2017 є порушення права позивача на працю. Незгода особи із власним звільненням є підставою для його оскарження у встановленому законом порядку, тобто у цьому випадку захисту підлягає право на працю шляхом вирішення трудового спору.
12.2. Крім того, з огляду на відсутність публічно-правових відносин між позивачем та відповідачем, а отже, відсутність у позивача права на звернення до адміністративного суду за захистом своїх трудових прав, суд першої інстанції дійшов висновку, що заява позивача про поновлення строку звернення до суду із позовом не може вважатись обґрунтованою та відповідно до положень частини другої статті 167 КАС України підлягає поверненню позивачу без розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
13. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що не оскаржує повноваження Президента України видавати укази. Він оскаржує  «шкідливе видання конкретного Указу при відсутності на те будь-якої суспільної необхідності», що зумовило звільнення його з роботи.
13.1. На думку скаржника, скасування оскаржуваного Указу № 452/2017 «потягне автоматичне повернення всіх подій в попередній стан» і допоможе йому повернутися на роботу.
13.2. Крім того, скаржник зазначає, що ухвалою від 07 жовтня 2019 року, якою йому було відмовлено у відкритті провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду порушив його право на судовий захист та право на працю.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
14. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Щодо правової природи оскаржуваного Указу Президента України
15. Згідно з пунктом 1 частини першої  статті 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
16. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
17.Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
18. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
19.Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
20.Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
21. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
22. З огляду на викладене оскаржуваний Указ № 452/2017 є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України у результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - підпункту 6 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, статті 19, частини першої статті 21, пункту 40 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій та статус суддів»; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації (пункт 1 Указу) й утворення (пункт 2 Указу) конкретних судів; адресований судам, які ліквідуються, і утворюваним судам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення судів, передбачених в Указі; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення цих судів.
23. Близький за змістом правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року (справа № 9901/415/18), від 09 квітня 2019 року (справа № 9901/611/18) та від 10 грудня 2019 року (справа № 9901/351/19).
Щодо відсутності юридичного спору між позивачем та відповідачем у цій справі
24. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25.  Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої  статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
26.Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року  № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;  в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
27. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
28. У своїй апеляційній скарзі скаржник зазначає, що причиною подання позову у цій справі є факт звільнення його з роботи. 
29. Так, на думку скаржника, видання оскаржуваного Указу № 452/2017 мало для нього негативні наслідки - порушення його права на працю.
30. Водночас скаржником не доведено, що прийняттям оскаржуваного Указу Президентом України безпосередньо порушуються його індивідуально виражені права або інтереси. 
31. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.
32. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу скаржника, що у цій справі відповідач - Президент України не здійснював відносно нього публічно-владних управлінських функцій.
33. Звільнення скаржника відбулося на підставі наказу керівника апарату, голови ліквідаційної комісії Апеляційного суду Луганської області від 16 травня 2019 року № 18 «Про звільнення ОСОБА_1 у зв`язку з ліквідацією суду» відповідно до пункту 1 статті 40 КЗпП України у зв`язку з відмовою двірника відділу матеріально-технічного та господарського забезпечення ОСОБА_1 від переведення на іншу роботу та неможливістю забезпечення його роботою згідно з його спеціальністю.
34. Ураховуючи те, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.
35. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв'язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
36. Скаржник помилково вважає, що в його справі має бути застосовано підхід, який застосував Конституційний Суд України у Рішенні від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020, зауваживши, що перейменування закріпленого в Конституції України органу - Верховного Суду України - не може відбуватися без переведення суддів Верховного Суду України на посади суддів Верховного Суду, оскільки немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду, а вилучення слова «України» - власної назви держави - з словесної конструкції «Верховний Суд України» не може бути підставою для звільнення всіх суддів Верховного Суду України або їх переведення до іншого суду, тим більше суду нижчої інстанції.
37. Такий підхід Конституційного Суду України стосувався забезпечення гарантій суддівської незалежності. Скаржник, проте, не є суддею. Зазначені гарантії на нього не розповсюджуються. Із роботодавцем його пов`язують відносини, які регулюються загальними нормами трудового права, якими передбачені гарантії  працівників у разі ліквідації або реорганізації підприємства, установи, організації, що мають бути дотримані.
38. До того ж суд бере до уваги, що справа про незаконне звільнення та поновлення на роботі ОСОБА_1 наразі перебуває на розгляді у Северодонецькому міському суді, про що скаржник зазначає у «Клопотаннях про взяття важливої інформації до уваги», які надійшли до суду 03 лютого 2020 року, 04 лютого 2020 року, 28 лютого 2020 року та 08 травня 2020 року.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
39.Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40. Ураховуючи те, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу  ОСОБА_1  слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
41. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
42. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                      В. С. Князєв    
                                   С. В. Бакуліна                                                      Л. М. Лобойко    
                                   В. В. Британчук                                                   Н. П. Лященко
                                   Ю. Л. Власов                                                      О. Б. Прокопенко
                                   М. І. Гриців                                                         В. В. Пророк
                                   Д. А. Гудима                                                        Л. І. Рогач
                                   В. І. Данішевська                                               О. М. Ситнік
                                   Ж. М. Єленіна                                                      О. С. Ткачук
                                   О. С. Золотніков                                                В. Ю. Уркевич
                                        О. Р. Кібенко