ПОСТАНОВА
Іменем України

11 червня 2020 року 
Київ
справа №823/819/18
адміністративне провадження №К/9901/64165/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №823/819/18
за позовом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до Управління Державної казначейської служби України у місті Черкасах Черкаської області, 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Департамент економіки і розвитку Черкаської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Геобудсервіс Плюс», 
про скасування попереджень і зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Тимошенко В.П.)
і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Шелест С.Б., суддів Коротких А.Ю., Мєзєнцева Є.І.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (надалі також - «Департамент ЖКК») звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №226/4-16 від 29 січня 2018 року;

- зобов`язати Управління Державної казначейської служби України у місті Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №139 від 30 травня 2017 року і додатковою угодою №4 від 29 грудня 2017 року, укладеними між Департаментом економіки і розвитку Черкаської міської ради, Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради і Товариством з обмеженою відповідальністю «Геобудсервіс Плюс».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі вимог бюджетного законодавства Департамент ЖКК направив на адресу відповідача реєстр бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів №10 від 24 січня 2018 року з проханням зареєструвати фінансове зобов`язання за додатковою угодою №4 від 29 грудня 2017 року, укладеної між Департаментом економіки і розвитку Черкаської міської ради, Департаментом ЖКК і ТОВ «Геобудсервіс Плюс». Однак відповідач відмовив у прийнятті і реєстрації бюджетного зобов`язання і направив попередження від 29 січня 2018 року про неналежне виконання бюджетного законодавства, яким фактично відмовив у реєстрації бюджетних зобов`язань з посиланням на порушення абзацу другого пункту 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 року №309 у зв`язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору замовника департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради.

Водночас, на думку позивача, така відмова в реєстрації бюджетних зобов`язань є протиправною, оскільки договір №139 від 30 травня 2017 року укладено відповідно до пункту 36 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» централізованою закупівельною організацією - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, визначеною рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16 серпня 2016 року №1022.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради відмовлено.

Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, виходили з того, що подання на реєстрацію бюджетних зобов`язань за договором №139 від 30 травня 2017 року і додатковою угодою №4 від 29 грудня 2017 року, укладеними між Департаментом економіки і розвитку Черкаської міської ради, Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради і Товариством з обмеженою відповідальністю «Геобудсервіс Плюс», є порушенням Порядку №309. Отже, відповідно до пункту 21 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України зазначене являється порушенням бюджетного законодавства, що в свою чергу відповідно до пункту 1 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України є підставою для застосування такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушень бюджетного законодавства.

Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що оскільки позивач порушив порядок реєстрації бюджетних зобов`язань у зв`язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель і звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику, тому відповідач правомірно застосував до позивача такий захід впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Департамент ЖКК просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Зазначає, що суди першої й апеляційної інстанцій залишили поза увагою те, що виконавчим комітетом Черкаської міської ради визначено порядок проведення закупівельних процедур і укладення договорів, які підлягають процедурі публічних закупівель виконавчих органів Черкаської міської ради. Власний тендерний комітет позивача був створений у вересні 2017 року, тобто позивач не мав змоги самостійно проводити процедуру публічних закупівель до вказаної дати. Додаткова угода підтверджує зміну умов вже зареєстрованого зобов`язання і на переконання позивача повинна бути зареєстрована відповідно до вимог, встановлених пунктом 2.8 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 року №309. 

Крім того, позивач вказує на те, що Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради згідно рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16 серпня 2016 року №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію і проведення процедур закупівель відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі»; Департаментом повністю дотримано процедуру проведення закупівель, а взяті бюджетні зобов`язання відповідають цільовому призначенню закупівлі. Також, на думку позивача, відсутність нормативного акта Кабінету Міністрів України щодо особливостей створення централізованих закупівельних організацій жодним чином не впливає на правовий статус позивача як замовника за договором №139 від 30 травня 2017 року і додатковою угодою №4 від 29 грудня 2017 року, навіть якщо в договорі позивач виступає не як замовник, а як платник.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні і залишити оскаржувані судові рішення без змін. В обґрунтування відзиву відповідач вказує, зокрема, що органи Казначейства здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов`язань, бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України і з урахуванням вимог законодавства у сфері закупівель, інших актів законодавства, що не суперечать бюджетному законодавству, Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 року №309. Відповідно до частини другої статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» відповідач для здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність в електронній системі закупівель договору закупівлі, річного плану закупівель і звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю. У зв`язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель і звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, подання позивачем на реєстрацію бюджетних зобов`язань по додатковій угоді №4 від 29 грудня 2017 року до договору про надання послуг від 30 травня 2017 року є порушенням Порядку №309.

Відповідно до пункту 2.9 Порядку №309 органи Казначейства не реєструють бюджетні зобов`язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

Треті особи свої відзиви на касаційну скаргу до суду не надали. 

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що Виконавчий комітет Черкаської міської ради прийняв рішення від 16 серпня 2016 року №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» (далі - «Рішення №1022»). 

Згідно з пунктом 1 зазначеного рішення Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію і проведення процедур закупівель і закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

Пунктом 4 Рішення №1022 відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету, визначено директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, керівників комунальних підприємств міста.

30 травня 2017 року між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (замовником за договором), Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (платником за договором) і ТОВ «Геобудсервіс Плюс» (постачальником за договором) був укладений договір про надання послуг №139 на загальну суму: 3400000,00 грн. Згідно пункту 1 договору постачальник зобов`язується надати, а платник зобов`язується прийняти і оплатити послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги за переліком і цінами, наведеними в додатку, у строк з травня до грудня 2017 року.

29 грудня 2017 року на підставі частини п`ятої статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради і ТОВ «Геобудсервіс Плюс» уклали додаткову угоду №4 до договору про надання послуг №139 від 30 травня 2017 року, згідно з якою передбачили фінансування послуг на 2018 рік на суму: 739606,56 грн.

24 січня 2018 року з метою реєстрації бюджетного зобов`язання Департамент ЖКК подав до Управління Державної казначейської служби України у місті Черкасах Черкаської області додаткову угоду №4 від 29 грудня 2017 року до договору про надання послуг від 30 травня 2017 року №139, однак відповідач повернув подані документи без виконання і застосував до позивача заходи впливу у вигляді попередження №226/4-16 від 29 січня 2018 року про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Підставою застосування до позивача такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель і звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, що на думку відповідача є порушенням абзацу другого пункту 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 2 березня 2012 року (далі - «Порядок №309») і відповідно до пункту 21 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади врегульовано положеннями Бюджетного Кодексу України, Закону України «Про публічні закупівлі» і прийнятими на його виконання нормативно-правовими актами, зокрема, Порядком реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженим наказом Міністерства фінансів України №309 від 2 березня 2012 року, Порядком укладання і виконання рамкових угод, затвердженим наказом Міністерство економічного розвитку і торгівлі України №1372 від 15 вересня 2017 року, тощо.

Відповідно до статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетне асигнування - це повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов`язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження (пункт 6); бюджетне зобов`язання - це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому (пункт 7); розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету (пункт 47).

Стаття 22 Бюджетного кодексу України передбачає, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.

Відповідно до приписів статті 43 Бюджетного Кодексу України при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.

Казначейське обслуговування бюджетних коштів, зокрема, передбачає контроль при взятті бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів та здійснення інших операцій з бюджетними коштами.

Частиною п`ятою статті 48 Бюджетного Кодексу України передбачено, що казначейство України здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів і відображає їх у звітності про виконання бюджету. При реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань здійснюється перевірка відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі).

Згідно з пунктом 21 частини першої статті 116 цього Кодексу порушенням бюджетного законодавства є порушення порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань, а заходом впливу, відповідно до статті 117, є попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу - попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.

Частиною першою статті 118 Бюджетного кодексу України передбачено, що попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України затверджено наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 року №309.

Згідно з абзацом другим пункту 1.1 Порядку №309 орган Казначейства здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов`язань, бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України та з урахуванням вимог Закону України «Про міжнародні договори України», законодавства у сфері закупівель, інших актів законодавства України, що не суперечать бюджетному законодавству, та цього Порядку.

Відповідно до пункту 2.2 Порядку №309 розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов`язання подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 (далі - Реєстр) на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях і оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов`язання.

За умови взяття бюджетного зобов`язання, за яким застосовується процедура закупівлі товарів, робіт і послуг, розпорядник бюджетних коштів подає з урахуванням законодавства у сфері закупівель до органу Казначейства документи, зазначені в абзаці першому цього пункту, протягом 7 робочих днів з дати оприлюднення звіту про результати проведення процедури закупівлі у разі наявності в обліку органу Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів) або протягом 7 робочих днів з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів).

Згідно пункту 2.9 Порядку №309 органи Казначейства не реєструють:

а) зобов`язання у разі: відсутності у розпорядника бюджетних коштів бюджетних асигнувань, встановлених кошторисом; відсутності документів, які підтверджують факт узяття бюджетного зобов`язання; відсутності затвердженого в установленому порядку паспорта бюджетної програми (крім випадків, у яких законодавством не передбачено його затвердження); невідповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, паспорту бюджетної програми; відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель; недотримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних повноважень та обмежень, які вводяться законодавчими та іншими нормативно-правовими актами; недотримання вимог щодо оформлення поданих документів;

б) фінансові зобов`язання у разі: відсутності відповідного бюджетного зобов`язання, відображеного у бухгалтерському обліку виконання державного та місцевих бюджетів; відсутності у розпорядника бюджетних коштів фактичних надходжень спеціального фонду; відсутності документів, які підтверджують факт узяття бюджетного фінансового зобов`язання; недотримання вимог щодо оформлення поданих документів; невідповідності фінансового зобов`язання відповідному бюджетному зобов`язанню, відображеному в бухгалтерському обліку виконання державного та місцевих бюджетів; недотримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних повноважень та обмежень, які вводяться законодавчими та іншими нормативно-правовими актами.

У таких випадках органи Казначейства зобов`язання та/або фінансові зобов`язання не реєструють, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

Відповідно до частини другої статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:

- до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;

- вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов`язанням за договором про закупівлю у випадках: відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини; відміни процедури закупівлі; набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними; на період призупинення процедури закупівлі; наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

Статтею 36 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Учасник - переможець процедури закупівлі під час укладення договору повинен надати дозвіл або ліцензію на провадження певного виду господарської діяльності, якщо отримання такого дозволу або ліцензії на провадження такого виду діяльності передбачено законодавством.

Забороняється укладання договорів, що передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель, крім випадків, передбачених цим Законом.

Умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури. Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: 1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника; 2) зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку, за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі; 3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі; 4) продовження строку дії договору та виконання зобов`язань щодо передання товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі; 5) узгодженої зміни ціни в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг); 6) зміни ціни у зв`язку із зміною ставок податків і зборів пропорційно до змін таких ставок; 7) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, регульованих цін (тарифів) і нормативів, які застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни; 8) зміни умов у зв`язку із застосуванням положень частини п`ятої цієї статті.

Дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в договорі, укладеному в попередньому році, якщо видатки на цю мету затверджено в установленому порядку.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга позивача у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Аналіз наведених у попередньому розділі норм дає підстави для висновку, що передумовою реєстрації бюджетного зобов`язання є перевірка наявності договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю. До того ж така перевірка повинна обов`язково проводитися до здійснення оплати за договором про закупівлю.

Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне заначити, що згідно пункту 4 Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2011 року №1280, управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку, зокрема, здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов`язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за: дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів; застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку мають право, зокрема, повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках; надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань; звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства (пункт 6 Положення).

Отже, в цьому випадку саме на Управління Державної казначейської служби України у місті Черкасах Черкаської області покладені обов`язки з контролю за відповідністю та правильністю оформлення документів у сфері закупівель.

Оскільки судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що в ході перевірки можливості реєстрації бюджетного зобов`язання за додатковою угодою №4 від 29 грудня 2017 року до договору №139 від 30 травня 2017 року Управлінням Державної казначейської служби України у місті Черкасах Черкаської області було встановлено відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель і звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту ЖКК, тому Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що подання на реєстрацію бюджетних зобов`язань за договором №139 від 30 травня 2017 року і додатковою угодою №4 від 29 грудня 2017 року до нього є порушенням вимог Порядку №309.

Водночас пунктом 36 статі 1 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що централізовані закупівельні організації це юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов`язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.

З огляду на це, дії централізованих закупівельних організацій щодо організації закупівель за рамковими угодами повинні відповідати вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» і Порядку укладання і виконання рамкових угод, затвердженим наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №1372 від 15 вересня 2017 року (далі - «Порядок №1372»).

Проведення закупівель за рамковими угодами як різновидом публічної закупівлі внормовано положеннями статті 13 Закону України «Про публічні закупівлі», згідно з якою закупівля за рамковими угодами здійснюється в порядку, передбаченому для проведення процедури відкритих торгів, з урахуванням вимог цієї статті, а рамкові угоди укладаються відповідно до вимог цієї статті.

Зі змісту статті 13 цього Закону не вбачається, що у випадку проведення публічної закупівлі в межах рамкової угоди, її здійснення відбувається без застосування електронної системи закупівель.

Водночас, пунктом 7 розділу V Порядку №1372 обумовлено, що після підписання рамкової угоди всіма сторонами або із завершенням строків, установлених пунктом 4 розділу V цього Порядку, рамкова угода розміщується замовником/централізованими закупівельними організаціями в електронній системі закупівель разом з оголошенням з відомостями про рамкову угоду та звітом про результати проведення відкритих торгів.

Порядком розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженим наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №477 від 18 березня 2016 року, також не встановлено будь яких виключень щодо розміщення інформації в електронній системі закупівель про закупівлі, які здійснюються в межах рамкової угоди.

Отже, при проведенні централізованих закупівельних організацій процедури закупівлі за рамковими угодами обов`язковою умовою є, крім іншого, розміщення в електронній системі закупівель самої угоди (у справі, що розглядається - договору №139 від 30 травня 2017 року), разом з оголошенням з відомостями про рамкову угоду і звітом про результати проведення відкритих торгів.

Враховуючи викладене, а також зважаючи на встановлені обставини порушення позивачем порядку реєстрації бюджетних зобов`язань у зв`язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій, що відповідач при прийнятті оскаржуваного попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та при відмові у реєстрації бюджетних зобов`язань діяв відповідно до вимог закону, в межах наданої чинним законодавством компетенції та без порушень законних прав та інтересів позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 29 січня 2019 року у справі №823/818/18, від 26 квітня 2019 року у справі №823/1047/18, від 28 квітня 2020 року у справі №823/1046/18.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 року №928 «Про реалізацію пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації» (далі - «Постанова №928») затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації.

Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №459, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державних та публічних закупівель.

У зв`язку з викладеним, на виконання вимог Постанови №928 наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12 січня 2017 року №20 визначено державну установу «Професійні закупівлі» відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.

Отже, на момент виникнення спірних правовідносин законодавством визначена єдина державна установа «Професійні закупівлі», яка вправі здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.

З урахуванням викладеного, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність у Департаменту економіки та розвитку правового статусу замовника як централізованої закупівельної організації.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду