ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 травня 2020 року 
Київ
справа №821/1635/16
адміністративне провадження №К/9901/36712/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу товарної біржі «Аграрна Біржа» на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року (суддя: Кузьменко Н.А.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року (судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В., Крусян А.В.) у справі  за адміністративним позовом товарної біржі «Аграрна Біржа» до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчиняти дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
25 жовтня 2016 року товарна біржа «Аграрна Біржа» (далі - позивач, ТБ «Аграрна Біржа») звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення ГУ Держгеокадастру у Херсонській області щодо відхилення пропозиції, яка була подана ТБ «Аграрна Біржа» на конкурси з відбору виконавців послуг з виконання земельних торгів, які відбулися 02 серпня 2016 року та оформлені протоколами засідання Комісії ГУ Держгеокадастру у Херсонській області з розгляду цінових пропозицій виконавців земельних торгів щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів від 02 серпня 2016 року № 2 та від 03 серпня 2016 року № 3;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастр у Херсонській області визнати позивача переможцем конкурсів з відбору виконавців послуг з виконання земельних торгів за наступними лотами: №№ 76, 216, 90 (земельні ділянки у Білозерському районі), № 81 (земельні ділянки у Великолепетинському районі), №№ 218, 223, 224, 82, 83, 91 (земельні ділянки у Великоолександрівському районі), №№ 219, 97, 98 (земельні ділянки у Каланчацькому районі), №№ 92, 93, 94 (земельні ділянки у Каховському районі), №№ 221, 222 (земельні ділянки у Нижньосірогозькому районі), №№ 217, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 99 (земельні ділянки у Цюрупинському районі), № 96 (земельні ділянки у Бериславському районі), № 100 (земельні ділянки у Голопристанському районі). 
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що конкурсна пропозиція ТБ «Аграрна Біржа» містила найменшу вартість виконання земельних торгів, ніж пропозиції інших учасників, та безпідставно була відхилена відповідачем.
При цьому, позивач наполягає на тому, що норми статті 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», статті 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр», статті 23 «Про оцінку земель», на які відповідач послався, як на підставу для відхилення його конкурсної пропозиції, не підлягають застосуванню до спірних правовідносин і не містять відповідних правових підстав для неприйняття пропозиції учасника конкурсу.
З цих підстав ТБ «Аграрна Біржа» вважає, що рішення відповідача про відхилення її цінової пропозиції суперечить статті 19 Конституції України, главі 21 Земельного кодексу України, Порядку закупівлі послуг з виконання робіт із землеустрою та визначення виконавця земельних торгів на конкурентних засадах, який затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України, від 25 вересня 2012 року № 579, а тому є незаконним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що відповідачем в особі Комісії з розгляду цінових пропозицій виконавців земельних торгів щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів (далі - Комісія) при розгляді конкурсних пропозицій учасників - виконавців земельних торгів, крім вартості і термінів підготовки лотів до продажу, також враховувалась загальна кількість лотів в роботі кожного з учасників та їх відсоток у кількості підготовлених до продажу лотів. 
При цьому, судами першої та апеляційної інстанцій було враховано, що позивачем з грудня 2014 року було забезпечено підготовку щонайбільше 10% лотів від загальної кількості, яка знаходиться у нього в роботі, а тому укладення договорів з таким виконавцем послуг є неефективним та призводить до зриву термінів підготовки лотів до продажу.
Разом з тим, суди вказали, що головною метою розгляду цінових пропозицій є не обрання того чи іншого виконавця земельних торгів, а забезпечення підготовки відповідної кількості лотів до продажу для проведення результативних земельних торгів.
Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що виконавець торгів не може встановити вартість підготовки лота до проведення земельних торгів менше, ніж 20,00  грн., оскільки, відповідно до статті 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», розмір плати за проведення державної експертизи встановлюється у розмірі 3-х відсотків від кошторисної вартості проектно-вишукувальних робіт, але не може бути менше 20-ти гривень, тому цінова пропозиція позивача в розмірі 0,01 грн. за підготовку лота таким вимогам законодавства не відповідає.
Суди першої та апеляційної інстанцій також дійшли висновку, що протоколи засідання Комісії від 02 серпня 2016 року № 2 та від 03 серпня 2016 року № 3 не порушують прав позивача, оскільки вони мають рекомендаційний характер та підлягають кінцевому оформленню, яким є укладені договори про підготовку лотів до проведення земельних торгів.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає, що висновки судів не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать нормам статей 135, 136 Земельного кодексу України, а тому просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити постанову про задоволення його позову в повному обсязі.
Скаржник наводить доводи, аналогічні його позовній заяві та апеляційній скарзі на рішення суду першої інстанції, зокрема, зазначає, що 18 червня 2016 року та 18 липня 2016 року на офіційному сайті ГУ  Держгеокадастру у Херсонській області розміщені оголошення про проведення конкурсів з відбору виконавців послуг з виконання земельних торгів, для участі в яких він подав відповідні конкурсні пропозиції, що на його переконання, були безпідставно відхилені відповідачем.
Скаржник наполягає на тому, що згідно з конкурсною документацією основним критерієм для відбору переможця є найменша вартість підготовки лота до продажу, яка і була ним запропонована, порівняно з іншими учасниками.
Скаржник вважає, що жодною нормою чинного законодавства не заборонено встановлення розміру відшкодування вартості підготовки лота до продажу меншої, ніж відповідні витрати.
Скаржник зазначає, що статтею 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» врегульовано питання щодо витрат замовника на проведення державної експертизи, яким біржа не є, а також, що інші норми статті 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр», статті 23 «Про оцінку земель», на які відповідач посилався, як на підставу для відхилення конкурсної пропозиції позивача, до спірних правовідносин взагалі не застосовуються і відповідачем не доведено допущення ТБ «Аграрна Біржа» інших порушень.
Скаржник наголошує, що за весь час судового розгляду даної справи відповідачем не було надано жодних доказів, які б підтверджували наявність додаткових критеріїв конкурсного відбору, зокрема щодо врахування кількості лотів в роботі учасника та відсотку кількості лотів, підготовлених до продажу.
Позиція інших учасників справи.
Відповідачем подано заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить відмовити в її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Відповідач зазначає, що Порядок закупівлі послуг з виконання робіт із землеустрою та визначення виконавця земельних торгів на конкурентних засадах, який затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України, від 25 вересня 2012 року № 579, на який посилається позивач, з 03 квітня 2016 року не діє на підставі частини шостої статті 136 Земельного кодексу України зі змінами, внесеними Законом від 18 лютого 2016 року № 1012-VІІІ.
Відповідач вважає, що з 03 квітня 2016 року організатор земельних торгів має право укладати договори про підготовку лотів для їх проведення з будь-яким виконавцем земельних торгів без проведення процедури відбору.
При цьому, відповідач зазначає, що під час розгляду цінових пропозицій виконавців земельних торгів Комісією враховується, зокрема, загальна кількість лотів в роботі відповідного учасника та відсоток підготовлених ним до продажу лотів, а також, що з метою недопущення подання учасниками необґрунтованих (нереальних) пропозицій відносно вартості підготовки лотів та щодо невиправдано скорочених термінів їх підготовки, ГУ Держгеокадастру було розроблено та розміщено на офіційному сайті нову форму подання цінових пропозицій.
Разом з тим, відповідач зазначає, що головною метою розгляду цінових пропозицій є не обрання того чи іншого виконавця земельних торгів, а забезпечення підготовки відповідної кількості лотів до продажу для проведення результативних земельних торгів.
Відповідач також наголошує на тому, що «винагорода виконавця» та «витрати на підготовку лота» є різними поняттями і визначення такої вартості з дотриманням норм законодавства не суперечить приписам Земельного кодексу України та не є втручанням у господарську діяльність позивача, як він вказує у своїй касаційній скарзі. Водночас, витрати на підготовку лота включають в себе вартість державної експертизи технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що регулюється статтею 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» та, відповідно до цієї норми, не може бути меншою 20,00 грн. Тож, зазначена позивачем у його конкурсній пропозиції вартість витрат на підготовку лота 0,01 грн. є необґрунтованою та нереальною.
Крім того, відповідач вказує, що статтею 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та статтею 23 «Про оцінку земель», які за твердженням скаржника не регулюють спірні правовідносини, регламентовано строки реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі не менше 14-ти днів, та затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земельної ділянки, що в сукупності вказують на неможливість виконання робіт з підготовки лота за 10 днів, як зазначив позивач у своїй конкурсній пропозиції.
Відповідач зазначає, що аналогічні позовні вимоги ТБ «Аграрна Біржа» вже були предметом судового розгляду в іншій справі № 821/1270/16 та залишені судом без розгляду.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 червня 2017 року відкрито касаційне провадження на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року  та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року.
13 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Гриців М.І., (судді) Барназюк Я.О., Коваленко Н.В.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Шарапа В.М. (судді), Тацій Л.В., Чиркін С.М.
Судді Верховного Суду Шарапа В.М. (судді), Тацій Л.В., Чиркін С.М. подали заяви про самовідвід у даній справі, які ухвалою Верховного Суду від 09 квітня 2020 року задоволено та передано справу на повторний автоматизований розподіл.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 травня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області є організатором земельних торгів.
Відповідач, як організатор земельних торгів, прийняв рішення укладати з виконавцями торгів договори про підготовку лотів до продажу на підставі наданих ними письмових цінових пропозицій щодо вартості підготовки лотів до продажу.
16 червня 2016 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області прийнято наказ № 153/0/7-16 про створення Комісії Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області з розгляду цінових пропозицій виконавців земельних торгів щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів.
18 червня 2016 року на офіційному сайті відповідача розміщено оголошення про проведення 27 липня 2016 року конкурсу з відбору виконавців послуг з виконання земельних торгів по відповідним лотам: земельні ділянки у Білозерському, Великолепетинському, Великоолександрівському, Каланчацькому, Каховському, Нижньосірогозькому Цюрупинському районах. 
18 липня 2016 року на офіційному сайті відповідача розміщено оголошення про проведення 28 липня 2016 року конкурсу з відбору виконавців послуг з виконання земельних торгів по відповідним лотам: земельні ділянки у Бериславському, Каланчацькому, Цюрупинському районах.
Позивач, маючи намір взяти участь у вказаному конкурсі надіслав на адресу відповідача цінові пропозиції щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів, з продажу права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на територіях районів області.
Крім позивача, у зазначених конкурсах взяли участь ще три виконавця робіт з підготовки лотів, а саме: КФ «Дебет плюс», МПП «Агро Експерт», ПП «Сокіл!».
Процедура розгляду поданих учасниками цінових пропозицій зафіксована у протоколах Комісії від 02 серпня 2016 року № 2 та від 03 серпня 2016 року № 3.
Згідно з відомостями про розгляд цінових пропозицій щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів ТБ «Аграрна Біржа» запропонувала вартість підготовки лота 0,01 грн., строк виконання робіт 10 календарних днів (лоти 76, 90, 81, 82, 83, 91, 92, 93, 94, 84, 85, 86, 87, 88, 89) та 15 календарних днів (лоти 217, 216, 218, 223, 224, 219, 221, 222), КФ «Дебет плюс» - вартість підготовки лота 9,00 грн., строк виконання робіт 8 календарних днів (лоти 76, 216, 90,  81, 218, 223,2 24, 82, 83, 91, 219, 221, 222, 217, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 220, 95), МПП «Агро Експерт» - вартість підготовки лота 2 900,00 грн. (лоти 76, 90, 82, 83, 91, 84, 85, 86, 87, 88, 89), 5700,00 грн. (лоти 216, 218, 223, 224, 217), 3000,00 грн. (лоти 81, 95), 5800,00 грн. (лоти 219, 222), 6800,00 грн (лоти 221, 220), строк виконання робіт 7, 8 та 2 календарних дні), ПП «Сокіл!» - вартість підготовки лота 2 288,00 грн. (лоти 76, 90, 81, 82, 83, 91, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 95), 8 588,00 грн. (лоти 216), 5 595,00 грн., 8 060,00 грн., 3 460,00 грн., 4 160,00 грн., 6 660,00 грн., 6 120,00 грн, 8 035,00 грн., строк виконання робіт 10, 20 80 та 90 календарних днів).
Згідно з відомостями про розгляд цінових пропозицій щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів: ТБ «Аграрна Біржа» запропонувала вартість підготовки лота 0,01 грн, строк виконання робіт 10 календарних днів, КФ «Дебет плюс» - вартість підготовки лота 8 грн, строк виконання робіт 8 календарних днів), МПП «Агро Експерт» - вартість підготовки лота 4 300,00 грн. (лоти 96, 100, 97), 4400,00 грн. (лот 98), 3600,00 грн. (лот 99), строк виконання робіт 8 календарних днів, ПП «Сокіл!» - вартість підготовки лота 2288,00 грн. (лот 96), 2088,00 грн. (лоти 100,97), 2660,00 грн. (лоти 98,99), строк виконання робіт 10 календарних днів та 20 календарних днів для лота 96 (додаток до протоколу від 03 серпня 2016 року № 3).
Листом від 04 серпня 2016 року № 32-21-0.5-14195/2-16 «Про результати розгляду цінових пропозицій щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів» відповідач повідомив позивача про те, що за результатами розгляду ним цінових пропозицій щодо вартості підготовки 5-ти лотів до проведення земельних торгів з продажу прав оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на територіях 4-х районів області: Бериславського (лот № 96), Голопристанського (лот № 100), Каланчацького (лоти №№ 97, 98) і Цюрупинського (лот № 99) Комісією прийнято рішення відхилити такі цінові пропозиції, у зв`язку з тим, що запропонована вартість підготовки лотів є необґрунтованою та суперечить статті 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а запропоновані строки виконання робіт суперечать статті  5 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та статті 23 Закону України «Про оцінку земель».
Листом від 04 серпня 2016 року № 32-21-0.5-14199/2-16 «Про результати розгляду цінових пропозицій щодо вартості підготовки лотів до проведення земельних торгів» відповідач повідомив позивача про те, що за результатами розгляду наданих ним цінових пропозицій щодо вартості підготовки 25-ти лотів до проведення земельних торгів з продажу прав оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на територіях 8-ми районів області: Білозерського (лоти №№ 76, 216, 90), Великолепетиського (лот № 81), Великоолександрівського (лоти №№ 82, 83, 91, 218, 223, 224), Нижньосірогозького (лоти №№ 221, 222), Каланчацього (лот № 219), Каховського (лоти №№ 92, 93, 94), Чаплинського (лоти №№ 95, 220) і Цюрупинського (лоти №№ 84, 85, 86, 87, 88, 89, 217), Комісією прийнято рішення відхилити надані позивачем цінові пропозиції, у зв`язку з тим, що запропонована вартість підготовки лотів є необґрунтованою та суперечить статті 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а запропоновані строки виконання робіт суперечать статті 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та статті 23 Закону України «Про оцінку земель».
Під час розгляду цінових пропозицій виконавців земельних торгів, крім вартості і термінів підготовки лотів до продажу, Комісією також враховувалась загальна кількість лотів в роботі учасників (виконавців роботі) та відсоток кількості підготовлених ними лотів до продажу.
Згідно договорів про підготовку лотів до продажу, укладених з позивачем з грудня 2014 року, ТБ «Аграрна Біржа» забезпечено підготовку щонайбільше 10% лотів від загальної кількості, що знаходиться у неї в роботі.
10 серпня 2016 року між ГУ Держгеокадастру у Херсонській області та ПП «Сокіл!» укладено договір № 82 про підготовку 10-ти лотів загальною площею 292,2950 га, з яких два лоти повністю підготовлено до продажу, а на 3 лоти розроблено технічні документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
10 серпня 2016 року між ГУ Держгеокадастру у Херсонській області та МПП «Агро-Експерт» укладено договір № 81 про підготовку 20-ти лотів загальною площею 1411,8211 га, з яких 14 лотів повністю підготовлено до продажу, а право оренди на 10 земельних ділянок вже реалізовано за результатами проведених земельних торгів (лоти №№ 76, 90, 91, 92, 93, 94, 99, 82, 83, 98), на 3 лоти розроблено технічні документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами першою, другою, третьою, п`ятою та шостою статті 135 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, (далі - ЗК України) передбачено, що земельні торги проводяться у формі аукціону, за результатами проведення якого укладається договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки з учасником (переможцем) земельних торгів, який запропонував найвищу ціну за земельну ділянку, що продається, або найвищу плату за користування нею, зафіксовану в ході проведення земельних торгів.
Продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах, крім випадків, встановлених частинами другою і третьою статті 134 цього Кодексу.
Організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, або державний виконавець у разі виконання рішень, що підлягають примусовому виконанню в порядку, передбаченому Законом України «Про виконавче провадження», які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Виконавцем земельних торгів є суб`єкт господарювання, який уклав з організатором земельних торгів договір про їх проведення.
Земельні торги проводяться відповідно до договору між організатором земельних торгів та їх виконавцем. Фінансування організації та проведення земельних торгів здійснюється організатором земельних торгів або їх виконавцем відповідно до договору, укладеного між ними, у тому числі за рахунок реєстраційних внесків учасників земельних торгів.
Витрати (видатки), здійснені організатором або виконавцем земельних торгів на їх проведення, відшкодовуються йому переможцем земельних торгів.
Винагорода виконавцю земельних торгів, яку встановлює організатор земельних торгів, складається з видатків на організацію та проведення земельних торгів і прибутку виконавця.
Винагорода виконавця земельних торгів встановлюється у розмірі 5 відсотків ціни, за якою здійснюється купівля-продаж земельної ділянки, або 50 відсотків річної плати за користування земельною ділянкою (у разі продажу прав на земельну ділянку (оренди, суперфіцію, емфітевзису), але не більш як 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожний лот.
У частинах четвертій та п`ятій статті 136 ЗК України визначено, що підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів.
Підготовка лотів до проведення земельних торгів включає:
а) виготовлення, погодження та затвердження в установленому законодавством порядку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі зміни цільового призначення земельної ділянки та у разі, якщо межі земельної ділянки не встановлені в натурі (на місцевості);
б) державну реєстрацію земельної ділянки;
в) державну реєстрацію речового права на земельну ділянку;
г) отримання витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки відповідно до Закону України «Про оцінку земель» у разі продажу на земельних торгах права оренди на неї;
ґ) проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки відповідно до Закону України «Про оцінку земель», крім випадків продажу на земельних торгах права оренди на неї;
д) встановлення стартової ціни продажу земельної ділянки, яка щодо земель державної та комунальної власності не може бути нижчою за експертну грошову оцінку земельної ділянки;
е) встановлення стартового розміру річної орендної плати, який щодо земель державної та комунальної власності не може бути меншим розміру орендної плати, визначеного Податковим кодексом України;
є) встановлення стартової ціни продажу прав емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки, яка щодо земель державної чи комунальної власності не може бути нижчою за ринкову вартість відповідного права, визначену шляхом проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок;
ж) визначення виконавця земельних торгів, дати та місця проведення земельних торгів.
Підготовка лотів до проведення земельних торгів у разі звернення стягнення на земельну ділянку включає проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки відповідно до Закону України «Про оцінку земель», встановлення стартової ціни лота, яка дорівнює ліквідаційній вартості земельної ділянки, що визначена за результатами експертної грошової оцінки земельної ділянки.
Фінансування підготовки лотів до проведення земельних торгів здійснюється організатором земельних торгів або їх виконавцем відповідно до договору між ними.
Витрати, здійснені організатором земельних торгів або їх виконавцем на підготовку лотів до проведення земельних торгів, відшкодовуються переможцем земельних торгів за кожним лотом.
Закупівля послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на земельних торгах та визначення виконавця земельних торгів організатором земельних торгів здійснюється у порядку, визначеному законодавством про здійснення державних закупівель.
Відповідно до частин першої - третьої статті 137 ЗК України організатор земельних торгів не пізніше десяти робочих днів після підписання договору про проведення торгів передає, а виконавець земельних торгів приймає документи та матеріали на лот, зазначені у частині четвертій статті 136 цього Кодексу.
Документація щодо кожного лота оформляється виконавцем земельних торгів в окрему справу і після закінчення торгів передається покупцеві.
Із зазначених документації та матеріалів виконавець земельних торгів формує інформаційну картку на лот.
Виконавець земельних торгів після отримання документів та матеріалів на лот забезпечує опублікування на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а також, за бажанням організатора земельних торгів, у друкованих засобах масової інформації оголошення про проведення земельних торгів.
Статтею 39 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року № 1808-IV (далі - Закон № 1808-IV) передбачено, що державна експертиза здійснюється за рахунок коштів замовника державної експертизи у випадках, визначених законом.
Розмір плати за проведення державної експертизи встановлюється в розмірі 3 відсотки від кошторисної вартості проектно-вишукувальних робіт, але не може бути менше 20 гривень.
Згідно з статтею  23 Закону України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року № 1378-IV (далі - Закон № 1378-IV) технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується  відповідною  сільською, селищною, міською радою. 
Технічна документація з бонітування  ґрунтів,  економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами. 
Витяг з технічної документації про нормативну грошову  оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Статтею 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07 липня 2011 року № 3613-VI (далі - Закон № 3613-VI) передбачено, що ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом: створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.
Державний земельний кадастр ведеться на електронних та паперових носіях. У разі виявлення розбіжностей між відомостями на електронних та паперових носіях пріоритет мають відомості на паперових носіях.
Порядок ведення Державного земельного кадастру визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог цього Закону.
Державний земельний кадастр є державною власністю.
Внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.
У частині сьомій статті 21 Закону № 3613-VI визначено, що відомості про нормативну грошову оцінку земель вносяться до Державного земельного кадастру на підставі технічної документації з такої оцінки.
Порядок закупівлі послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель та визначення виконавця земельних торгів на конкурентних засадах затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 25 вересня 2012 року № 579, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Порядок № 579).
Порядок № 579 визначає процедуру конкурсного відбору виконавців робіт із землеустрою, оцінки земель та виконавця земельних торгів на конкурентних засадах, що застосовується організатором земельних торгів у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на земельних торгах у разі, якщо законодавство про здійснення державних закупівель не застосовується, але фінансування відповідних послуг з виконання робіт із землеустрою, та/або оцінки земель, та/або проведення земельних торгів здійснюється за бюджетні кошти (п. 1.1 Порядку).
Відповідно до п. 1.3 Порядку № 579 конкурсний відбір виконавців здійснюється конкурсною комісією (далі - комісія), утвореною організатором земельних торгів.
Пунктом 1.4 Порядку № 579 визначено, що основними завданнями та функціями комісії є: визначення умов проведення конкурсу; визначення строку проведення конкурсу; опублікування інформації про проведення конкурсу; розгляд поданих претендентом підтвердних документів з метою з`ясування їх відповідності вимогам пункту 2.3 розділу II цього Порядку, повноти та своєчасності подання; визначення учасників конкурсу; розгляд конкурсних пропозицій; визначення переможців конкурсу; визнання конкурсу таким, що не відбувся; складання протоколів про результати проведення конкурсу, підготовка та подання їх на затвердження організатору земельних торгів.
Згідно з п. 2.1 Порядку № 579 інформація про проведення конкурсу з відбору виконавців готується комісією і повинна містити: мету проведення робіт; дані про земельні ділянки: місце розташування; орієнтовний розмір; цільове призначення; умови конкурсу; перелік підтвердних документів, які подаються на конкурс з відбору виконавців; строк подання конкурсної документації; поштову адресу, за якою подаються документи; інформацію про проведення конкурсу: дату, час і місце проведення конкурсу; відомості про місцезнаходження комісії, контактні телефони.
У конверті мають міститися підтвердні документи з їх описом та окремий запечатаний конверт з конкурсною пропозицією.
До підтвердних документів належать: заява про участь у конкурсі з відбору виконавців послуг з виконання робіт із землеустрою, та/або оцінки земель, та/або проведення земельних торгів за формою згідно з додатком 1 до цього Порядку; копія документа, що засвідчує реєстрацію фізичних осіб у Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків, або копія сторінок паспорта для осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті (для претендента - фізичної особи - підприємця); згода на обробку персональних даних (додаток 2) (для претендента - фізичної особи - підприємця); копії установчих документів претендента та довідки про присвоєння йому ідентифікаційного коду згідно з ЄДРПОУ (для претендента - юридичної особи); копія(ї) ліцензії(й); копії кваліфікаційних документів оцінювачів претендента, яких буде залучено до проведення оцінки та підписання звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки (для претендента на виконання послуг з виконання робіт з оцінки земель); копії кваліфікаційних документів ліцитаторів претендента, яких буде залучено до проведення земельних торгів та підписання протоколу земельних торгів (для претендента на проведення земельних торгів) (за наявності); інформація про продані лоти: кількість, стартова ціна, ціна їх продажу порівняно зі стартовою ціною (для претендента на проведення земельних торгів); проект завдання на виконання послуг з виконання робіт (для претендента на виконання послуг з виконання робіт із землеустрою або оцінки земель), у якому, зокрема, має бути зазначено вид документації із землеустрою або з оцінки земель, яку пропонує розробити претендент, перелік вихідних даних, які має надати організатор земельних торгів, та перелік документів і матеріалів, які будуть представлені за результатами виконаних робіт.
Конкурсна пропозиція претендентів подається в запечатаному конверті і має містити пропозицію про вартість виконання робіт з урахуванням податку на додану вартість, калькуляції витрат, пов`язаних з виконанням робіт, а також строк виконання робіт (у календарних днях), якщо він не визначений в інформації про проведення конкурсу.
Відповідно до п. 2.3 Порядку № 579 конкурсна документація подається в запечатаному конверті, на якому, крім поштових реквізитів, робиться відмітка "На конкурс з відбору виконавців послуг з виконання робіт із землеустрою" або "На конкурс з відбору виконавців послуг з виконання робіт з оцінки земель" або "На конкурс з відбору виконавців послуг з виконання земельних торгів" із зазначенням об`єкта та дати проведення конкурсу.
Пунктами 3.2-3.5 вказаного Порядку передбачено, що під час обрання переможця із числа учасників конкурсу з відбору виконавців торгів враховується загальна оцінка балів конкурсної пропозиції кожного з учасників за такими критеріями: кількість проданих лотів, ціна їх продажу порівняно зі стартовою ціною: 3 бали - найбільша пропозиція; 2 бали - друга за найбільшою пропозиція; 1 бал - інші пропозиції.
При обранні переможця із числа учасників конкурсу з відбору виконавців послуг з виконання робіт із землеустрою та оцінки земель враховується загальна оцінка балів конкурсної пропозиції кожного з учасників за такими критеріями: запропонована учасником конкурсу вартість послуг (робіт): 15 балів - найменша пропозиція; 12 балів - друга за найменшою пропозиція; 8 балів - третя за найменшою пропозиція; 7 балів - інші пропозиції; запропонований учасником конкурсу строк виконання послуг (робіт): 5 балів - найменша пропозиція; 4 бали - друга за найменшою пропозиція; 3 бали - інші пропозиції; кількість проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розроблені за попередні 24 місяці учасником конкурсу (для претендента на проведення послуг з виконання робіт із землеустрою): 3 бали - найбільша пропозиція; 2 бали - друга за найбільшою пропозиція; 1 бал - інші пропозиції; кількість звітів про експертну грошову оцінку земельних ділянок, що складені за попередні 24 місяці учасником конкурсу (у разі обрання виконавця послуг з виконання робіт з оцінки земель): 3 бали - найбільша пропозиція; 2 бали - друга за найбільшою пропозиція; 1 бал - інші пропозиції.
Рішення комісії про обрання переможця приймається шляхом визначення учасника, пропозиція якого набрала найбільшу кількість балів.
Секретар комісії на засіданні комісії заповнює відомість підсумків оцінки конкурсних пропозицій щодо відбору виконавців згідно з додатком 3 до цього Порядку.
Результати конкурсу оформляються протоколом. Відомість підсумків оцінки конкурсних пропозицій щодо відбору виконавців додається до протоколу. Протокол підписують голова комісії, секретар та усі присутні на засіданні члени комісії.
Відповідно до частини 2  статті 53 КАС України  (в редакції, що діяла на час розгляду справи) треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга  статті 341 КАС України).
Відповідно до частини третьої  статті 341 КАС України  суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Системний аналіз вищевикладених приписів надає підстави вважати, що законодавством регламентовано чітку та послідовну процедуру визначення виконавця земельних торгів, яка передбачає, зокрема, визначення конкурсною комісією організатора торгів умов проведення конкурсу, прийняття документів від осіб, які виявили бажання взяти у ньому участь, здійснення перевірки комплектності поданих ними документів, достовірності зазначених у них відомостей та їх відповідності конкурсним умовам і лише після цього - обрання переможця за методикою, передбаченою Порядком № 579 (пункти 3.2 - 3.5).
Таким чином, перевіряючи доводи сторін у даній справі, судам попередніх інстанцій, перш за все, слід було дослідити конкурсну документацію, розроблену та затверджену відповідачем, та встановити, які конкретно конкурсні умови вона містить, зокрема перевірити наявність такої умови, як подання конкурсантами інформації про загальну кількість лотів, щодо яких ними здійснюється виконання робіт з підготовки земельних ділянок до продажу, та про відсоток лотів, стосовно яких такі роботи виконані, а також встановити, чи є така умова кваліфікуючим критерієм для визначення переможця конкурсу.
Судами попередніх інстанцій без установлення умов відповідного конкурсу було безпідставно враховано вказаний критерій для визначення виконавця робіт з підготовки земельних ділянок до продажу та при цьому не перевірено відповідні кваліфікаційні характеристики інших учасників, які визнані відповідачем переможцями конкурсу (ПП «Сокіл!» та МПП «Агро-Експерт») у порівнянні з позивачем станом на час розкриття конкурсних пропозицій 02 серпня 2016 року та 03 серпня 2016 року).
При цьому, перевіряючи доводи скаржника про те, що основним критерієм для відбору переможця на вартість підготовки лота до продажу, колегія суддів зазначає, що аналогічні доводи були ним наведені в позові та в апеляційній скарзі, але ані судом першої інстанції, ані апеляційним судом не було встановлено відповідних обставин для перевірки таких доводів. Не визначено умов конкурсу та не перевірено конкурсні пропозиції позивача саме на відповідність таким умовам. 
Аналогічний правовий підхід застосовано в постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі № 25/2235/15-а.
Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору, однак не були встановлені судами попередніх інстанцій.
Таким чином, під час нового розгляду справи, судам слід з`ясувати вищезазначені обставини в цій справі та надати їм відповідну оцінку.
Разом з тим, аналізуючи доводи скаржника про те, що законодавством не заборонено встановлення розміру відшкодування вартості підготовки лота до продажу меншої, ніж відповідні витрати, що статтею 39 Закону № 1808-IV врегульовано питання щодо витрат замовника на проведення державної експертизи, яким біржа не є, а також щодо неможливості застосування норм статті 5 Закону № 3613-VI та статті  23 Закону № 1378-IV до спірних правовідносин, судова колегія Верховного Суду зазначає наступне.
Вищенаведеними нормами чинного законодавства (зокрема, статті 136 ЗК України) визначено, які конкретні дії повинен вчинити виконавець земельних торгів для виставлення лота на продаж, зокрема це проведення державної експертизи, здійснення нормативно-грошової оцінки землі, отримання витягу з технічної документації про таку оцінку, внесення відомостей до Державного земельного кадастру.
Приписами вказаних законодавчих актів, а саме законами України «Про державну експертизу землевпорядної документації» № 1808-IV, «Про державну експертизу землевпорядної документації» № 3613-VI, «Про оцінку земель» № 1378-IV) врегульовано порядок та строки вчинення таких дій, урахування яких є обґрунтованим та доцільним при формуванні витрат на підготовку лота і визначенні строку виконання відповідних робіт.
При цьому, суд касаційної інстанції приймає до уваги доводи відповідача про те, що поняття «витрат на підготовку лота» та «винагорода виконавця» не є тотожними. Як зазначено вище, розмір витрат виконавця земельних торгів формується, з урахуванням відповідних обов`язкових платежів, що зумовлені процедурою підготовки лота, а порядок формування винагороди виконавця визначений частиною шостою статті 135 ЗК України.
З огляду на це, доводи скаржника щодо свободи здійснення біржою господарської діяльності при встановленні мінімального відшкодування витрат на підготовку лота до продажу та безпідставності врахування відповідачем статті 39 Закону № 1808-IV, статті 5 Закону № 3613-VI, статті 23 Закону № 1378-IV є необґрунтованими.
Водночас, судам попередніх інстанцій належало встановити за яким із зазначених понять («витрати на підготовку лота» чи «винагорода виконавця») позивачем було визначено в його конкурсних пропозиціях ціну 0,01 грн., як саме вона враховувалася Комісією та перевірити її за відповідним критерієм у порівнянні з іншими учасниками, які здобули перемогу, враховуючи заявлений ними строк виконання відповідних робіт. 
Крім того, суд касаційної інстанції вважає доречними доводи скаржника про те, що безпосередньо нормами законодавчих актів, на які відповідач послався, як на підставу для відхилення конкурсної пропозиції позивача, а саме статті 5 Закону № 3613-VI, статті 23 Закону № 1378-IV, не визначено строки вчинення певних підготовчих дій.
Жодною з вказаних норм не передбачено 14-денний термін підготовки відповідної документації, реєстрації земельної ділянки та/або вчинення інших дій, необхідних для підготовки лота до продажу, як на тому наполягає відповідач у своїх запереченнях на касаційну скаргу. 
Разом з тим, доводи відповідача про те, що Порядок № 579, на який посилається позивач, з 03 квітня 2016 року не діє на підставі частини шостої статті 136 Закону України зі змінами, внесеними Законом від 18 лютого 2016 року № 1012-VІІІ, колегія суддів відхиляє як безпідставні, оскільки зазначений Порядок на момент виникнення спірних правовідносин був чинним та втратив чинність лише 10 січня 2017 року. 
Твердження відповідача про те, що з 03 квітня 2016 року організатор земельних торгів має право укладати договори про підготовку лотів для проведення відповідних торгів з будь-яким виконавцем земельних торгів без проведення процедури відбору, не ґрунтуються на нормах законодавства, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин.
Крім того, як вбачається з вищевикладеного, укладання договорів з виконавцями земельних торгів у спірних правовідносинах здійснювалося відповідачем саме на кокурсних засадах.
Перевіряючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд також звертає увагу на те, що на момент розгляду цієї справи в суді першої інстанції конкурс відповідачем було завершено та укладено з двома переможцями, а саме з ПП «Сокіл!» та МПП «Агро-Експерт», відповідні договори від 10 серпня 2016 року №№ 81, 82 про підготовку лотів, а тому, враховуючи предмет спору в цій справі, судове рішення може стосуватися прав, інтересів та обов`язків зазначених суб`єктів господарювання.
Участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.
Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.
Однак, ПП «Сокіл!» та МПП «Агро-Експерт» не залучалися судом першої інстанції до участі в даній справі в якості третьої особи, хоча результат розгляду даної справи безпосередньо впливає на права та інтереси вказаних суб`єктів господарювання.  
Крім того, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржувані позивачем протоколи засідання Комісії від 02 серпня 2016 року № 2 та від 03 серпня 2016 року № 3 не порушують його прав, оскільки вони мають рекомендаційний характер та підлягають кінцевому оформленню, яким є укладені договори про підготовку лотів до проведення земельних торгів, суд касаційної інстанції вважає помилковими, оскільки предметом судового розгляду в цій справі є не безпосередньо протоколи Комісії, а рішення про відхилення конкурсної пропозиції позивача. 
При цьому таке рішення є актом індивідуальної дії, що впливає на права та інтереси позивача. У свою чергу, зазначені протоколи в даному випадку мають доказове значення при перевірці правомірності/протиправності прийняття відповідачем спірного рішення.
Під час нового розгляду цієї справи судам також належить перевірити доводи відповідача про те, що аналогічні позовні вимоги ТБ «Аграрна Біржа» вже були предметом судового розгляду в іншій справі № 821/1270/16 та залишені судом без розгляду.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Таким чином, неповне з`ясування судами дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухвалених рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Згідно з пунктами 1 та 3 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Враховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду першої інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу товарної біржі «Аграрна Біржа» - задовольнити частково.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції (Херсонського окружного адміністративного суду).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                             А.Г. Загороднюк

Судді                                                                                О. А. Губська

                                                                                В.М. Соколов