П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

14 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/4544/19	

Час і місце ухвалення рішення суду 1 інстанції:
14:35, м. Одеса;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
18.10.2019 року;
Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.
      
      П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
                          Головуючого судді - Єщенка О.В.
                           суддів                      - Димерлія О.О.
                                                            - Танасогло Т.М.
За участю: секретаря - Іщенка В.О.
  представника апелянта - Голоти А.І. (довіреність від 06.02.2020 року)
  представника позивача
  та третьої особи - Віннюкова В.М. (довіреності від 27.12.2019 року)
  
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року по справі за адміністративним позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Одеського міського голови Труханов Геннадія Леонідовича про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування подання,-

В С Т А Н О В И В:
Виконавчий комітет Одеської міської ради звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправними дії завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича з проведення планової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за період з 01.04.2018 року по 13.03.2019 року; визнати протиправним та скасувати подання Державної регуляторної служби України "Про усунення Виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2019 року №2143/0/20-19.
В обґрунтування позову зазначено, що Виконавчий комітет Одеської міської ради є органом місцевого самоврядування, діяльність якого не пов`язана із функціями державного нагляду (контролю), передбачених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Виконавчі органи міської ради, діяльність яких була предметом перевірки Державної регуляторної служби в Одеської області, є окремими суб`єктами та контролюючими органами, мають виключні повноваження у відповідних сферах, а відтак самостійно вживають заходів щодо виявлення та запобігання правопорушень, вчинених суб`єктами господарювання. З огляду на те, що перевірка проводилась з порушенням встановленої процедури, без дотримання принципу об`єктивності і всебічності, а Виконавчий комітет Одеської міської ради не є об`єктом нагляду у розумінні Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", дії та рішення відповідачів не можуть відповідати критерію обґрунтованості та законності.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Суд визнав протиправним та скасував подання Державної регуляторної служби України "Про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2019 року №2143/0/20-19. В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Вирішуючи спір по суті та частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради та Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради є виконавчими органами Одеської міської ради, а саме органами державного нагляду (контролю) у розумінні Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", наділені спеціальними повноваженнями щодо перевірки дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у відповідних сферах, прийняття певних рішень, у тому числі у вигляді стягнення за порушення законів. В свою чергу, Виконавчий комітет Одеської міської ради є органом місцевого самоврядування, основною формою роботи якого є проведення засідань та прийняття за їх наслідок рішень у відповідних сферах діяльності.
Відтак, суд першої інстанції вказав на те, що позивач не є органом державного нагляду, а тому не може бути об`єктом перевірки з питань дотримання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Враховуючи зазначене, а також  не дотримання Державною регуляторною службою України правової процедури, що виразилось, зокрема, у створенні комісії в особі однієї посадової особи, проведенні перевірки без вручення відповідного посвідчення, винесенні подання не у строк, встановлений законом, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оспорюване за цим позовом рішення відповідача не може відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, що є безумовною підставою для його скасування.
В апеляційній скарзі Державна регуляторна служба України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати судове рішення в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нове про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що судом першої інстанції під час вирішення спору по суті помилково не враховано порушення позивачем строку звернення до суду із вказаним адміністративним позовом та відсутність обґрунтованих обставин, що перешкоджали йому вчинити певні процесуальні дії у визначеному порядку. Разом з цим, апелянт вказує, що судом першої інстанції не надано належної оцінки обставинам справи та нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, і помилково не враховано, що оспорюване за цим позовом рішення не порушує права та інтереси позивача, не створює для нього певних правових наслідків, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову. При цьому, управління та департамент, діяльність яких перевірялась на предмет дотримання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", є виконавчими органами позивача, йому підпорядковуються, а їх рішення можуть бути скасовані позивачем у визначеному порядку. Вказані обставини у сукупності, а також те, що відповідачем дотримано вимоги законодавства під час проведення перевірки, свідчать про необґрунтованість позовних вимог, а тому у суду першої інстанції не виникло правових підстав для їх задоволення.
У відзиві на апеляційну скаргу Виконавчий комітет Одеської міської ради посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для його скасування.
У додатково поданих поясненнях та запереченнях на пояснення сторони підтримують свою правову позицію.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у період з 14.03.2019 року по 27.03.2019 року комісією Державної регуляторної служби України у складі голови комісії, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти А.І. відповідно плану перевірок на І квартал 2019 року, затвердженого наказом від 21.12.2018 року №166, на підставі наказу від 07.03.2019 року №34 та посвідчення від 07.03.2019 року №12/34-К проведено планову перевірку Виконавчого комітету Одеської міської ради з питань додержання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за період з 01.04.2018 року по 13.03.2019 року, за результатом якої складено акт від 27.03.2019 року №12/34-К-2019.
Зазначеною перевіркою встановлено:
- офіційний веб-сайт Одеської міської ради не містить нормативно-правові акти, дотримання яких перевіряється під час здійснення заходів за додержанням законодавства про зайнятість населення, чим порушено ч. 3 ст. 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";
- складання та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень за результатами позапланових заходів (приписів від 23.07.2018 року №ОМС-ЗН/1137/П/10 відносно Товариства з обмеженою відповідальністю "КОМПЛЕКС МАРІН СЕРВІС", від 21.06.2018 року №ОМС-ЗН/938/П/1 відносно Філії ТОВ "МОРСЬКА АГЕНЦІЯ "АДРІАТІКО-БРИГ", від 27.06.2018 року №ОМС-ЗН/939/П/5 відносно Товариства з обмеженою відповідальністю "КРОС- ГРУП") на виконання листа Головного управління Держпраці в Одеській області від 11.06.2018 року №15/01-33-52678, тобто з підстав не передбачених Законом, чим порушено вимоги ч. 2 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";
- відсутність повноважень здійснювати заходи з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, чим порушено ч. 4 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Вказані обставини свідчили про наявність в діях Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича складу правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-45 Кодексу України, про що складено протокол про адміністративні правопорушення від 27.03.2019 року №003-2019/К.
Згідно вказаного протоколу допущене адміністративне правопорушення полягало у ненаданні необхідної інформації про проведені заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, незабезпеченні отримання примірника акту в останній день перевірки, чим створено перешкоди у здійсненні посадовою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування, дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, покладених на неї повноважень.
За результатом розгляду протоколу постановою Приморського районного суду м. Одеси від 19 червня 2019 року по справі №522/6698/19 справу про адміністративне правопорушення закрито.
Разом з цим, за матеріалами перевірки Державною регуляторною службою України позивачу внесене подання "Про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2019 року №2143/0/20-19 із вимогами до Голови Одеської міської ради у подальшій роботі забезпечити безумовне дотримання: вимог частини четвертої статті 4 Закону; частини другої статті 6 Закону; частини третьої статті 8 Закону. Визначений постійний строк виконання та необхідність повідомлення Державної регуляторної служби України про результати розгляду подання до 15.05.2019 року.
Не погоджуючись, зокрема, із рішенням відповідача, посилаючись на його необґрунтованість і безпідставність, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про його скасування.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 року №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно із ч. 4 ст. 4 Закону України від 05.04.2007 року №877-V виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За приписами ч.ч. 9, 10 вказаної статті Закону України від 05.04.2007 року №877-V невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.
Посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.
Відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону України від 05.04.2007 року №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Згідно із ст. 9-1 Закону України від 05.04.2007 року №877-V до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, зокрема, належать: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; одержання від органів державного нагляду (контролю) та суб`єктів господарювання інформації, довідок, документів, скарг, матеріалів, відомостей щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності; складання протоколів про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом; складання актів перевірок та внесення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень вимог цього Закону, які є обов`язковими до розгляду.
Відповідно до ст. 9-1 Закону України від 05.04.2007 року №877-V постановою Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 року №361 затверджений Порядок проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
За правилами п.п. 4, 7, 9 Порядку від 24.05.2017 року №361 перевірки органів державного нагляду (контролю) можуть бути плановими або позаплановими та проводяться на підставі відповідного наказу.
На підставі наказу оформляється посвідчення на проведення перевірки, яке підписується керівником ДРС або його заступником і засвідчується печаткою.
Відповідно до п.п. 12, 13 Порядку від 24.05.2017 року №361 перед початком проведення перевірки визначена наказом комісія подає керівнику органу державного нагляду (контролю) або уповноваженій ним особі копію посвідчення, пред`являє оригінал посвідчення і службові посвідчення осіб, яким доручено проводити перевірку.
У разі недопущення до проведення перевірки комісія складає відповідний акт у довільній формі.
Згідно із п. 14 Порядку від 24.05.2017 року №361 під час проведення планової перевірки комісія перевіряє додержання органом державного нагляду (контролю) вимог Закону, зокрема щодо: строків та порядку затвердження планів перевірок, їх змісту, строків оприлюднення планів та звітів про їх виконання; наявності та оприлюднення на веб-сайті органу державного нагляду (контролю) нормативно-правових актів щодо державного нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності (крім актів з обмеженим доступом), визначені законом відомості про здійснені заходи державного нагляду (контролю), а також загальні консультації щодо вимог до провадження відповідної господарської діяльності та/або щодо здійснення державного нагляду (контролю); порядку повідомлення суб`єкту господарювання про плановий захід; строків проведення заходів державного нагляду (контролю); порядку складення та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень; порядку зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання; порядку відбору зразків та проведення експертизи (у разі застосування).
Комісія перевіряє наявність оскаржень результатів експертизи (випробування), рішень органу державного нагляду (контролю).
Згідно із п. 16 Порядку від 24.05.2017 року №361 результати перевірки органу державного нагляду (контролю) оформляються актом перевірки додержання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - акт перевірки), який складається у двох примірниках (додаток 2) та підписується комісією в останній день перевірки.
Акт перевірки повинен містити чіткі і стислі формулювання, які характеризують діяльність органу державного нагляду (контролю), та виявлені факти порушень вимог Закону, якщо такі мають місце, з посиланням на відповідні норми Закону, які порушено.
Пунктом 20 Порядку від 24.05.2017 року №361 визначено, що у разі виявлення порушень вимог Закону органом державного нагляду (контролю) ДРС видає подання щодо усунення органом державного нагляду (контролю) порушень вимог Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відповідно до Порядку внесення подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення ними порушень вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року №361.
Таким чином, на законодавчому рівні визначено процедуру проведення ДРС перевірок з питань додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, коло суб`єктів нагляду, наслідки допущених порушень тощо.
Водночас, відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 11 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Згідно із ч. 1 ст. 16 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 4 ст. 54 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Судом першої інстанції вірно враховано, що відповідно до п. 1.1 Положення про управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 року №4184-VII, управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради і створено відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Згідно із п. 1.3. Положення від 30.01.2019 року №4184-VII Управління є юридичною особою, має рахунки в органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням штампи та бланки.
Пунктом 2.1. Положення від 30.01.2019 року №4184-VII визначено завдання Управління, у тому числі: контроль за дотриманням чинного законодавства України щодо захисту прав споживачів (п.п. 2.1.5); здійснення заходів з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг (п.п. 2.1.6).
Відповідно до п. 2.2. Положення від 30.01.2019 року №4184-VII до функцій Управління віднесені, серед інших, повноваження тотожні наведеним у ст. 28 Закону України "Про захист прав споживачів".
Разом з цим, відповідно до п. 1.1 Положення про управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 21.03.2018 року №3043-VІІ, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради та створено відповідно до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів з метою здійснення архітектурно-будівельного контролю на території м. Одеси.
Згідно із п.п. 1.3, 1.7 Положення від 21.03.2018 року №3043-VІІ Управління ДАБК є самостійною юридичною особою, що має власний баланс, гербову печатку бланки, рахунки, які відкриваються у встановленому законодавством України порядку в органах Державної казначейської служби України.
Управління ДАБК підзвітне і підконтрольне Одеській міській раді, підпорядковано міському голові, виконавчому комітету Одеської міської ради, заступнику міського голови відповідно до розподілу обов`язків, а з питань здійснення повноважень, передбачених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", - Держархбудінспекції.
Згідно із п. 2.1. Положення від 21.03.2018 року №3043-VІІ основним завданням Управління ДАБК є здійснення на території м. Одеси державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційний функцій у сфері містобудівної діяльності відповідно до законодавства України.
Вказані норми Положень про управління і департамент кореспондуються із приписами п.п. 3 п. б) ч. 1 ст. 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР, згідно яких до відання виконавчих органів, зокрема, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів, а також приписами п.п. 1, 3, 4 п. б) ч. 1 ст. 31 вказаного Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР, згідно яких до відання виконавчих органів, зокрема, міських рад належать делеговані повноваження щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності"; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу; здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів.
У тому числі самостійні повноваження виконавчих органів міської ради у сферах житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування та будівництва визначені ст. 28 Закону України "Про захист прав споживачів" від 12.05.1991 року №1023-XII, ст.ст. 6, 7, 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 року №3038-VI.
Також, відповідно до ч. 3 ст. 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом "б" частини першої цієї статті, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
Згідно із ч. 1 ст. 259 Кодексу законів про працю України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно із п. 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 року № 295 (у редакції, чинній у період спірної перевірки), державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).
Відповідно до п. 1.1. Положення про департамент аналітики та контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 року №2729-VІІ, Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради і створений відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Згідно із п.п. 1.5, 1.8 Положення від 14.12.2017 року №2729-VІІ Департамент є юридичною особою, має рахунки в органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, штампи та бланки.
Департамент є уповноваженим виконавчим органом Одеської міської ради з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Відповідно до пп. 2.1.1. п. 2.1. Положення від 14.12.2017 року №2729-VІІ одним із основних завдань Департаменту є здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю на території м. Одеси.
Підпунктом 2.2.1. п. 2.2. Положення від 14.12.2017 року №2729-VІІ передбачено, що відповідно до поставлених завдань передбачені повноваження Департаменту з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю на території м. Одеси.
Таким чином, у системі місцевого самоврядування діють його виконавчі органи для реалізації повноважень у відповідних сферах. Ці органи є самостійними під час виконання своїх функцій, у тому числі під час здійснення державного нагляду та прийняття рішень.
Виконавчі органи міської ради, наведені вище, наділені повноваженнями у сфері здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, і це обумовлено наявною в них галузевою та функціональною компетенцією з відповідних питань.
Слід зазначити, що управління, департаменти та інші виконавчі органи ради не є структурними підрозділами виконавчого комітету ради, а є окремими органами місцевого самоврядування із самостійною компетенцією.
При цьому, виконавчий комітет міської ради не наділений компетенцією у вказаних сферах, не здійснює функції у сфері державного нагляду та реалізацію цих функцій.
У зв`язку із чим, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що у разі виявлення певних недоліків в роботі вказаних виконавчих органів, ці органи  самостійно несуть відповідальність за свою діяльність, тобто можуть виступати об`єктом державного нагляду.
Натомість, додані до Акту документи не обґрунтовують вчинення саме Виконавчим комітетом Одеської міської ради викладених в Акті порушень. Порушення відображені в акті стосуються здійснення заходів за додержанням законодавства про зайнятість населення та про працю (стосовно відсутності на офіційному веб-сайті Одеської міської ради нормативно-правових актів, дотримання яких перевіряється під час здійснення заходів за додержанням законодавства про зайнятість населення, та стосовно складання та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень за результатами позапланових заходів), а також відсутності повноважень здійснювати заходи з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг.
Рішення про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, перевірки їх виконання, повноваження у сфері захисту прав споживачів та порядок їх реалізації тощо є результатом роботи Управління і Департаменту, виконавчих органів міської ради, за встановленою для цього процедурою, а прийняттю відповідних рішень та виконанню функцій не передує розгляд чи погодження із Виконавчим комітетом Одеської міської ради.
Отже, саме ці виконавчі органи міської ради є компетентними у питаннях, які досліджувались перевіркою та відносно яких виявлено порушення.
При цьому, колегія суддів враховує, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України  публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно із п.п. 7, 8 ч. 1 вказаної статті КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Також, відповідно до п.п. 1, 3 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Характерною ознакою публічно-правового спору є існування принаймні двох учасників публічно-правових відносин щодо відповідного спору. Обов`язковим його учасником є суб`єкт владних повноважень як носій публічної влади та виразник публічного інтересу. За загальним правилом, публічно-правовий спір виникає в разі порушення суб`єктом владних повноважень суб`єктивних публічних прав і законних інтересів суб`єктів приватного права. Водночас, у визначених випадках адміністративне процесуальне законодавство допускає спір між суб`єктами владних повноважень.
Разом з цим, на думку колегії суддів, до ознак суб`єктів владних повноважень необхідно віднести такі: здійснюють адміністративні повноваження; реалізують компетенцію виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; наділені правом прийняття адміністративних актів; існує обмеження реалізації повноважень в рамках адміністративно-правових відносин.
Отже, адміністративний позов, що містить вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві можливий у випадку відповідності пред`явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
На думку колегії суддів, оскільки позивач у цій справі виступає об`єктом державного нагляду, тобто особою, на захист прав та інтересів якої поданий адміністративний позов, і в даному випадку не діє як суб`єкт владних повноважень, підстави вважати, що даний спір поданий з порушенням правил адміністративної юрисдикції, передбачених ст. 19 КАС України, відсутні.
Вказане свідчить і про помилковість доводів апелянт щодо можливості застосування до спірних правовідносин тримісячного терміну звернення із позовом, встановленого ч. 2 ст. 122 КАС України.
При цьому, згідно матеріалів справи, оспорюване за цим позовом подання винесене 05.04.2019 року, а отже, звернувшись із позовом 30.07.2019 року, позивачем дотримано приписи ч. 1 ст. 122 КАС України.
Також, колегія суддів враховує, що за правилами ч. 7 ст. 7 Закону України від 05.04.2007 року №877-V у разі необхідності вжиття заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає, зокрема, розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, яким згідно із п. 20 Порядку від 24.05.2017 року №361 є подання щодо усунення органом державного нагляду (контролю) порушень вимог Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відповідно.
Таким чином, подання контролюючого органу у сфері державного нагляду є його розпорядчим документом із вимогою усунути виявлені порушення, а отже, у розумінні ст. 4 КАС України є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, що в свою чергу дозволяє суду перевірити це рішення на предмет обґрунтованості і правомірності за правилами ст. 2 КАС України.
Враховуючи викладене, оскільки перевірку відповідно до ст. 9-1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 року №877-V проведено на предмет дотримання вимог законодавства у сфері державного нагляду з питань, що не стосуються повноважень саме позивача, колегія суддів погоджується із висновком суду про те, що такі неправомірні дії відповідача, що реалізовані в оспорюваному рішенні, не можуть свідчити про правомірність рішення, а внесення подання стосовно позивача - про його обґрунтованість.
З огляду на наведене, оскільки судом першої інстанції повною мірою з`ясовані обставини справи, висновки суду відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, а доводи апеляційної скарги цих висновків не спростовують, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 25.05.2020 року.

  Головуючий суддя:                                                             О.В. Єщенко
                             
                            судді:                                                            О.О. Димерлій
                                                                                                    
                                                                                                   Т.М. Танасогло