ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

12 червня 2020 року 
Київ
справа №820/4046/16
адміністративне провадження №К/9901/34617/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №820/4046/16
за позовом Державної фінансової інспекції в Харківській області
до Державного підприємства «Завод «Електроважмаш»
про зобов`язання виконати вимогу, 
за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Харківській області
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Зінченка А.В.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Мельнікової Л.В., суддів Бенедик А.П., Донець Л.О.).

УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

Державна фінансова інспекція в Харківській області (далі також - «ДФІ в Харківській області»), правонаступником якої є Північно-східний офіс Держаудитслужби, у липні 2016 року звернулася до Державного підприємства «Завод «Електроважмаш» (далі також - «ДП «Завод «Електроважмаш») з позовом, в якому просила зобов`язати відповідача забезпечити відшкодування:

- збитків, завданих підприємству внаслідок непроведення претензійно-позовної роботи зі стягнення дебіторської заборгованості в сумі: 2022694,43 грн;

- збитків, завданих відповідачу внаслідок ненарахування і невідображення у бухгалтерському обліку ДП «Завод «Електроважмаш» штрафних санкцій за поставлену неякісну продукцію ТОВ «Укрмашіндустрія» в сумі: 52069,50 грн;

- збитків, завданих підприємству внаслідок неповного пред`явлення відповідачем до відшкодування витрат на оплату електричної енергії, яка споживалася сторонніми особами в сумі: 462747,76 грн;

- збитків, завданих відповідачу внаслідок невірного застосування коригуючих коефіцієнтів до норм витрат палива на транспортні засоби в сумі: 30314,21 грн;

- збитків, завданих підприємству внаслідок сплати ДП завод «Електроважмаш» штрафів, сплачених ПАТ КАПС «КИЙ АВІА» і ПП «ТК Атлант і К» за зміну авіаквитків в сумі: 32334,67 грн;

- збитків, завданих відповідачу внаслідок сплати ним штрафів, сплачених за незаїзд до готелів в сумі: 4400,00 грн;

- незаконних виплат по заробітній платі на загальну суму: 8340,46 грн (у тому числі внаслідок виплати доплати за збільшення обсягів робіт в сумі: 2970,54 грн, виплати заробітної плати внутрішньому суміснику в сумі 847,87 грн, безпідставно нарахованої й виплаченої заробітної плати за час знаходження у щорічній та учбовій відпустках сумісників за основним місцем роботи в сумі: 2201,84 грн, перерахувань єдиного соціального внеску до державних цільових фондів по незаконно виплачених сумах на оплату праці в сумі: 2320,21 грн);

- збитків підприємству внаслідок відшкодування витрат на відрядження в сумі: 53480,92 грн;

- збитків, завданих відповідачу внаслідок зайвих витрат ДП «Завод «Електроважмаш» до ТОВ фірма «Лег» в сумі: 1440,00 грн.

Позов обґрунтований тим, що відповідач не забезпечив повне виконання пред`явленої йому вимоги від 29 січня 2016 року, що стало підставою для звернення ДФІ в Харківській області до суду з цим позовом на підставі пункту 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено. 

Судові рішення мотивовані тим, що вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою до виконання лише у тій частині, яка спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом зобов`язання виконати вимогу. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не шляхом пред`явлення позову до підконтрольної установи про виконання вимоги.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити нове, яким його позов задовольнити повністю. Вказує на те, що суди неповно з`ясували предмет адміністративного спору і неправильно застосували норми матеріального права, а саме: пункт 7 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Вважає, що предметом спору у цій справі є не відносини щодо стягнення збитків, а відносини стосовно ухвалення управлінських рішень об`єктом контролю та необхідної поведінки керівника щодо виконання вимоги органу державного фінансового контролю. На думку скаржника, він обрав правильний порядок і спосіб захисту інтересів держави, звертаючись із позовом про зобов`язання відповідача виконати вимогу, що узгоджується з практикою Верховного Суду України (зокрема, постанови від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, від 13 травня 2014 року у справі №21-89а14, від 18 вересня 2014 року у справі №21-332а14), яку суди застосували неправильно.

Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу погоджується з висновками судів про те, що збитки не можуть стягуватися шляхом звернення до підконтрольної установи з позовом про зобов`язання виконати вимогу. Водночас наголошує, що вимога від 29 січня 2016 року вказує саме на виявлені збитки, що також встановлено постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року у справі №820/1397/16, яка набрала законної сили.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ДФІ в Харківській області відповідно до пункту 2.22 плану роботи Державної фінансової інспекції України та пункту 1.1.4.4 плану роботи ДФІ в Харківській області на III квартал 2015 року проведено планову ревізію фінансово - господарської діяльності ДП «Завод «Електроважмаш» за період з 1 жовтня 2013 року до завершеного місяця 2015 року, за результатами якої складено акт від 23 грудня 2015 №06-12/9 (том 1, а.с. 22-161).

На підставі пункту 1 частини першої статті 7, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 15 пункту 6, пункту 7 Положення про державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 6 серпня 2014 року №310 (далі - «Положення про ДФІ України»), пунктів 46, 49 - 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - «Порядок №550»), керівнику ДП «Завод «Електроважмаш» пред`явлено вимогу від 29 січня 2016 року щодо усунення порушень законодавства в строк до 1 квітня 2016 року (том 1, а.с. 16-21).

Оскільки відповідач вказану вимогу у повному обсязі не виконав, то позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Положенням про ДФІ визначено, що Державна фінансова інспекція України (далі також - «Держфінінспекція») є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно пункту 7 вказаного Положення ДФІ здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи.

Пунктом 6 Положення про ДФІ передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); у разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 21).

Підпунктом 5 пункту 4 Положення про ДФІ встановлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пунктом 7 частини першої цієї статті передбачено право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів. 

Частиною другою статті 15 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Одними із принципів адміністративного судочинства, визначених статтею 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України) у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року є рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі. 

Положеннями статті 11 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. 

Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ДФІ в Харківській області, правонаступником якої є Північно-східний офіс Держаудитслужби, у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права з огляду на доводи касаційної скарги та в її межах, Верховний Суд зауважує таке.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль з питань збереження і використання активів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Так, позивач пред`явив позов «про зобов`язання вчинити певні дії», в прохальній частині якого просив зобов`язати ДП «Завод «Електроважмаш» забезпечити відшкодування збитків, завданих цьому підприємству.

Суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши справу, дійшли висновку, що відшкодування виявлених збитків не може бути здійснено шляхом зобов`язання виконати вимогу.

Ключовим питанням, яке необхідно з`ясувати у цій справі є предмет спору з огляду на суть вимоги від 29 січня 2016 року. 

Так, під предметом спору розуміється об`єкт спірних правовідносин, тобто благо, щодо якого виникає спір між позивачем та відповідачем.

У позовній заяві ДФІ в Харківській області вказала, що «підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, що <…> надає право звертатися до суду в інтересах держави» (том 1, а.с. 11).

В апеляційній скарзі позивач також зауважив, що ДФІ в Харківській області направлено ДП «Завод «Електроважмаш» вимогу від 29 січня 2016 року «не щодо примусового стягнення збитків, <…>, а щодо забезпечення відшкодування виявлених збитків» у зв`язку з неусуненням порушень законодавства з питань збереження і використання активів (том 1, а.с. 213). 

Зі змісту вимоги від 26 січня 2016 року випливає, що у кожному з одинадцяти пунктів її «описової» частини встановлено конкретні порушення законодавства, наслідком яких стали збитки для підприємства. Тобто, внаслідок таких порушень відповідач втратив свої активи, які, на переконання позивача, могли бути збережені. Водночас питання про примусове стягнення збитків до державного чи місцевого бюджетів не стоїть і позивачем не піднімалося. 

Відтак Верховний Суд вважає, що за своєю суттю вимога позивача спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність з вимогами законодавства з метою недопущення втрати активів державного підприємства. 

Отже, є підстави вважати, що вимога від 26 січня 2016 року є індивідуально-правовим актом і в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів, оскільки за своєю суттю спрямована на корегування роботи підконтрольної установи і приведення її у відповідність з вимогами законодавства. Правова природа такої вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 29 травня 2020 року у справі №820/7219/16.

Суди першої та апеляційної інстанцій не вжили достатніх заходів для з`ясування суті і спрямування вимоги від 26 січня 2016 року, пред`явленої відповідачу, а отже дійшли передчасного висновку щодо предмету спору. 

За обставин цієї справи некоректне формулювання позовних вимог шляхом «зобов`язання ДП «Завод «Електроважмаш» забезпечити відшкодування збитків» замість зобов`язання усунути виявлені порушення законодавства, що призвели до збитків, не може бути підставою для відмови у позові з мотивів обрання позивачем невірного способу захисту свого права, яке водночас спрямоване на забезпечення прав самого підприємства шляхом спонукання його до вжиття заходів з метою збереження його ж активів.

Виходячи зі змісту завдання адміністративного судочинства, принципів змагальності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі адміністративний суд зобов`язаний не лише формально розглянути заявлені позовні вимоги, а й встановити дійсний предмет спору і у комплексі дослідити обставини справи, надавши їм відповідну правову оцінку.

Підсумовуючи викладене слід зазначити, що суди повинні були надати оцінку обґрунтованості кожного з порушень законодавства, що зазначені у пунктах 1-11 «описової» частини вимоги, зміст яких відповідає позовним вимогам, хоча й некоректно сформульованим.

Відтак доводи скаржника про те, що суди неповно з`ясували предмет адміністративного спору знайшли своє підтвердження.

Стосовно доводів відповідача про те, що вимога від 26 січня 2016 року вказує саме на виявлені збитки, що встановлено постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року у справі №820/1397/16, яка набрала законної сили, то Верховний Суд їх відхиляє. Так, у вказаній справі суд встановив неможливість стягнення збитків за позовом підконтрольної установи, а не контролюючого органу. У контексті позову контролюючого органу зазначений суд не досліджував суть вимоги через призму її обов`язковості в частині порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права (статей 7, 11 КАС України в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного її вирішення, оскільки не дослідили зібрані докази в контексті обґрунтованості позовних вимог щодо порушення відповідачем законодавства з питань збереження і використання активів.

Водночас суд касаційної інстанції в силу статті 341 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити зібрані у справі докази щодо наявності/відсутності у відповідача порушень законодавства з питань збереження і використання активів, з`ясувати і надати оцінку всім доводам сторін, в тому числі щодо предмету спору, щодо якого заявлено відповідні позовні вимоги. Для цього, у разі необхідності, зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування відповідних обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися; дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області, правонаступником якої є Північно-східний офіс Держаудитслужби, задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Харківського окружного адміністративного суду.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду