ПОСТАНОВА
Іменем України

19 березня 2020 року 
Київ
справа №806/3314/17
адміністративне провадження №К/9901/56207/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Калашнікової О.В.,
суддів - Білак М.В., Єресько Л.О.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/3314/17

за позовом  ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Житомирській області, про визнання дій протиправними та стягнення заборгованості по заробітній платі,

за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року (головуюча суддя - Горовенко А.В) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Кузьменко Л.В., суддів: Капустинського М.М., Охрімчук І.Г.)

І РУХ СПРАВИ
1.          У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просить:
- визнати протиправними дії прокуратури Житомирської області щодо ненарахування та невиплати заробітної плати за період з 01.07.2015 по 15.08.2016 включно відповідно до ст.81 Закону України "Про прокуратуру";
- стягнути з прокуратури Житомирської області на її користь заборгованість по виплаті заробітної плати у розмірі 182364,05 грн. за період з 01.07.2015 по 15.08.2016 включно.
2.          В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що при розрахунку заробітної плати відповідачем не дотримано вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до її виплати  в значно меншому розмірі, ніж визначено законом.
3.          Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4.          Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. 
5.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.07.2018 року визначено колегію суддів у складі: Желтобрюх І.Л. - головуючий суддя, Бевзенко В.М., Білоус О.В.
6.          Ухвалою Верховного суду від 25 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 року.
7.          У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №806/3314/17 (провадження №К/9901/56207/18).
8.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 21.06.2019 року касаційну скаргу у справі № №806/3314/17 (провадження №К/9901/56207/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О.В. - головуючий суддя, Білак М.В., Єресько Л.О.
9.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10.           ОСОБА_1 , відповідно до наказу прокурора Житомирської області від 08.08.2014 №336к призначена на посаду прокурора прокуратури Попільнянського району Житомирської області на умовах строкового трудового договору з 11.08.2014 по 11.08.2015, що стверджується копією трудової книжки серія НОМЕР_1 (а.с.21-22).
11.          Згідно з наказом прокурора Житомирської області від 14.12.2015 №621к призначена на посаду прокурора Коростишівської місцевої прокуратури Житомирської області з 15.12.2015.
12.          Наказом від 01.08.2016 № 276к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади та органів прокуратури Житомирської області за власним бажанням (ст.38 КЗпП України. п.7 ч.1. ст.51 Закону України "Про прокуратуру") з 15.08.2016.
13.          Позивачу за період з 01.07.2015 по 15.08.2016 заробітна плата нараховувалась виходячи з посадового окладу, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
14.          15.07.2015р. набрав чинності Закон України "Про прокуратуру", статтею 81 якого визначено складові та розмір заробітної плати прокурорів.
15.          З моменту набрання чинності Законом України "Про прокуратуру" заробітна плата позивачу розраховувалась без дотримання вимог статті 81 цього закону, що, на думку позивача, є порушенням закону та призводить до порушення її прав.
16.          Вказані обставини стали підставою для звернення позивача з цим позовом до суду.
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17.            Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку про відсутність правових підстав для нарахування та виплати заробітної плати позивачу у спірний період. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18.          У касаційній скарзі касатор вказав, що відсутність механізму реалізації права працівника прокуратури на заробітну плату в розмірі, передбаченому Законом, у зв`язку з не внесенням відповідних змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505, не є підставою для невиплати їй заробітної плати у встановленому законом розмірі, оскільки Закони України мають вищу юридичну силу, ніж постанови Кабінету Міністрів. Зазначає, що має право на заробітну плату не нижчу від визначеної законом.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
20.           Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
21.            Відповідно до ст.19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
22.          Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23.          Згідно зі статтею 123 Конституції України організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
24.           Відповідно до ст.81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) від 14.10.2014 заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок (за вислугу років, виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством). При цьому згідно з ч.3 ст.81 Закону (з урахуванням змін) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури.
25.          Таким чином, вказаним вище Законом визначено, зокрема, розмір посадового окладу прокурора місцевої прокуратури.
26.          Відповідно до п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII від 14.10.2014 "Про прокуратуру", Кабінету Міністрів України доручено: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
27.           Судами попередніх інстанцій встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин між сторонами Кабінет Міністрів України покладені на нього обов`язки п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII від 14.10.2014 "Про прокуратуру", не виконав.
28.          Статтею 89 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
29.          Статтею 90 Закону №1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
30.          У свою чергу, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України №80-VІІІ від 28.12.2014 "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (зі змінами і доповненнями), пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" установлено, що частина другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування (Голос України №206 від 25.10.2014,) .
31.          Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року внесено зміни до Бюджетного кодексу України, зокрема розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" доповнено п. 26, яким передбачено, що норми і положення ст.81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.
32.          Зазначені положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи між бюджетних відносин" не визнавалися неконституційними у встановленому законом порядку.
33.          Конституційний Суд України у рішенні від 26.12.2011 №20-рп/2011 виклав правову позицію, відповідно до якої розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.
34.          Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави.
35.          Конституційний Суд України виходить із того, що додержання конституційних   принципів соціальної і правової держави, верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Основного Закону України №254к/96-ВР) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов`язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України.
36.          У рішеннях   від   2   листопада   2004   року №15-рп/2004, від 24   березня   2005   року   №2-рп/2005,   від   20   червня   2007   року №5-рп/2007 Конституційний Суд України сформулював правові позиції стосовно такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність).
37.          Крім того, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 17 березня 2005 року №1-рп/2005, держава зобов`язана відповідним чином регулювати економічні процеси, встановлювати і застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян.
38.          Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи   усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції   України   є найважливішою функцією держави. Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005.
39.          Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
40.          Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
41.          У Рішенні від 2 березня 1999 року №2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України вказав, що здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України.
42.          Таким чином, як обґрунтовано зазначили суди попередніх інстанцій, Верховна Рада України, доповнивши пунктом 9 розділ Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет на 2015 рік", визначила Кабінет Міністрів України державним органом, який має забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, тобто надала право Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
43.          Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
44.          Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що виплата прокурорам заробітної плати та компенсації за невикористану відпустку у 2015 році мала здійснюватися у порядку та розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України.
45.          Як зазначено вище, ст.ст. 89, 90 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
46.          У свою чергу, Законами України про Державний бюджет України на 2015 рік та на 2016 рік, Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року визначено, що положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
47.          На час виникнення спірних правовідносин оклади та умови оплати праці працівників органів прокуратури були врегульовані постановою КМУ №505 від 31.05.2012, при цьому, розмір окладу, зазначений в цій постанові, був іншим, ніж визначено Законом України «Про прокуратуру». Отже, Кабінет Міністрів України покладені на нього п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру» обов`язки щодо приведення його нормативно-правових актів у відповідність із цим законом у тримісячний строк не виконав.
48.          Згідно з частинами першою та другою статті 23 Бюджетного кодексу України, будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
49.          Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України, керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
50.          Зважаючи на те, що з часу набрання чинності Законом України "Про прокуратуру" Кабінетом Міністрів України зміни до постанови №505 щодо умов оплати праці, зокрема, розмірів окладів працівників прокуратури, не внесено, а Законом України про Державний бюджет України на 2015 рік, а також Законом України Про Державний бюджет України на 2016 рік, видатки на реалізацію положень ст.81 Закону України "Про прокуратуру" не передбачено, суд першої інстанції обґрунтовано вказав на те, що прокуратура Житомирської області, як розпорядник бюджетних коштів, не мала правових підстав для нарахування та виплати заробітної плати позивачу поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
51.          З огляду на викладене, суди дійшли обґрунтованого висновку щодо відсутності правових підстав для нарахування та виплати заробітної плати позивачу у спірному періоді з урахуванням посадового окладу, який визначений ст.81 Закону України "Про прокуратуру".
52.          Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного суду від 14.03.2018 у справі №825/575/16, від 26.04.2019 у справі №802/634/16-а.
53.           Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
54.           З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
55.           Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
56.           Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2.          Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року по справі №806/3314/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................
...........................
...........................
О. В. Калашнікова
М. В. Білак
Л.О. Єресько
Судді Верховного Суду