ПОСТАНОВА
Іменем України

18 березня 2020 року 
Київ
справа №161/10447/17
адміністративне провадження №К/9901/26968/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на ухвалу Луцького міськрайонного суду Волинської області від 21 травня 2019 року у складі суду Ковтуненка В.В. від 21 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі судів: Пліша М.А., Шинкар Т.І., Святецького В.В. від  23 серпня 2019 року  
у справі №161/10447/17
за позовом ОСОБА_1 
до Липської сільської ради Луцького району Волинської області, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору,  ОСОБА_2 
про визнання протиправним та скасування рішення      
УСТАНОВИВ:
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Липинської сільської ради Луцького району Волинської області (далі також - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 , в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення третьої сесії сьомого скликання Липинської сільської ради Луцького району Волинської області від 24 грудня 2015 року в частині надання дозволу на складання проекту з землеустрою, щодо відведення земельної ділянки на право оренди площею 0,0187 га для подальшого    продажу права оренди на неї на конкурентних засадах (земельних торгах) суб`єктам підприємницької діяльності для будівництва та обслуговування аптеки, яка розташована в с. Липини Луцького району та відводиться за рахунок земель Липинської сільської ради, не переданих у власність та не наданих у користування та рішення сьомої сесії сьомого скликання Липинської сільської ради Луцького району Волинської області від             26 травня 2016 року, яке є наслідком виконання попереднього рішення в частині затвердження детального плану території будівництва та обслуговування аптеки в с. Липини, Луцького району.
2. Ухвалою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 21 травня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2019 року, закрито провадження у справі № 161/10447/17.
3. 20 вересня 2019 року позивачкою направлено касаційну скаргу до Верховного Суду на ухвалу Луцького міськрайонного суду Волинської області від 21 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2019 року у справі №161/10447/17.
4. Ухвалою Верховного Суду від 10 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у даній справі.
5. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 вересня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що із змісту позовної заяви (та не заперечувалось сторонами по справі) слідує, що земельна ділянка площею 0,0187 га була відведена для будівництва та обслуговування аптеки за рахунок земель Липинської сільської ради Луцького району Волинської області, не переданих у власність та не наданих у користування.
Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 80 Земельного кодексу України суб`єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Липинська сільська рада Луцького району Волинської області при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб`єктом земельних відносин. Оскільки Липинська сільська рада Луцького району Волинської області, як власник землі, вільна у виборі суб`єкта щодо надання йому права оренди вже відведеної земельної ділянки в порядку, встановленому законом. При цьому, Липинською сільською радою Луцького району Волинської області не здійснювалися владні управлінські функції.
7. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
8. ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки останні дійшли помилкових висновків, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Позивачка вказує, що у даній справі відсутні приватноправові відносини, а тому спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Незважаючи на те, що відповідач є власником земельної ділянки, спір виник щодо прийняття останнім, як суб`єктом владних повноважень рішення, з яким не погодилась позивачка. Враховуючи зазначене, ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
9. Від представника відповідача до суду надійшов відзив, в якому вказано на безпідставність висновків позивачки щодо виникнення у цій справі публічно-правового спору, оскільки в даному випадку оспорювання рішення органу місцевого самоврядування поглинається спором про речове, приватне право. Таке право виникає і в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але його захист відбувається у порядку цивільного судочинства. Враховуючи зазначене, відповідач просить відмовити в задоволені касаційної скарги та залишити в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій.
10. Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 відзиву на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
11. Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.
12. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13. Європейський суд з прав людини у пунктах 23, 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
14. Пунктом 1 частини 1     статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
15. На підставі пункту 7 частини 1     статті 4 КАС України     суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
16. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
19. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 у справі №813/6286/15.
21. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
22. Такий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від         12 грудня 2018 року у справі №685/1346/15-а.
23. Як зазначено судами попередніх інстанцій, Липинська сільська рада Луцького району Волинської області при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб`єктом земельних відносин. Оскільки, Липинська сільська рада Луцького району Волинської області, як власник землі, вільна у виборі суб`єкта щодо надання йому права оренди вже відведеної земельної ділянки в порядку, встановленому законом. При цьому, Липинською сільською радою Луцького району Волинської області не здійснювалися владні управлінські функції.
24. При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову. За своїм змістом земельний спір, що виник із розпорядження органом місцевого самоврядування землею комунальної власності, є складним і комплексним із правової точки зору. При прийнятті рішення про передачу земельної ділянки у власність ці органи, з одного боку, перебувають у статусі суб`єкта владних повноважень, а з другого - реалізують право власності на землю територіальної громади. Крім того, таке рішення як правовий акт індивідуальної дії є підставою, з якої виникає речове право власності чи користування землею у суб`єктів приватного права.
25. Оспорювання рішення органу місцевого самоврядування поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
26. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі №707/1580/15-ц. 
27. Крім того, як зазначено судами попередніх інстанцій, спірна земельна ділянка, згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права (а.с. 80) знаходиться на правах оренди в користуванні      ОСОБА_2 .
28. Отже, з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні цивільним правовідносинам (які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді), а не адміністративним.
29. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.
30. За таких обставин у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
31. Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право (наприклад, право користування земельною ділянкою), і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
32. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17.
33. Якщо у результаті прийнятого рішення суб`єкта владних повноважень особа набуває речове права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб`єктного складу.
34. Аналогічні висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 08 травня 2018 року у справі № 341/551/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17.
35. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
36.    Аналогічний висновок    щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений    у постанові Великої Палати Верховного Суду від                        04 червня    2019 року у справі № 826/14015/17 (провадження № 11-269апп19).
37. За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
38. Ураховуючи наведене, Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що між позивачем та відповідачем немає публічно-правових відносин, цей спір є не публічно-правовим, а тому не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
39. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
40. За правилами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та (або) апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41. З огляду на викладене касаційну скаргу ОСОБА_1 необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
42. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
Ухвалу Луцького міськрайонного суду Волинської області від 21 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від  23 серпня 2019 року  залишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                                          Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                    С.М. Чиркін