Постанова                                              
Іменем України
 
20 травня 2020 року 
м. Київ
 
справа № 495/6080/17-ц
провадження № 61-1476св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Ступак О. В. (суддя-доповідач),
          суддів:                Гулейкова І. Ю.,  Олійник А. С.,
                                       Погрібного С. О., Яремка В. В.,
 
учасники справи: 
позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради,
відповідач - ОСОБА_1 , 
треті особи: Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, ОСОБА_2 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Прокуратури Одеської області на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 16 липня 2019року у складі судді Боярського О. О. та постанову Одеського апеляційного суду від 28 листопада 2019 року у складі колегії суддів: Заїкіна А. П., Погорєлової С. О., Таварткіладзе О. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів
 
У серпні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради,         ОСОБА_1 , треті особи: Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради (далі - ВК Білгород-Дністровської міської ради), ОСОБА_2 , про визнання незаконним рішення про передачу земельної ділянки, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.
 
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ 23 березня 2006 року укладений договір оренди земельної ділянки, загальною площею - 1,304 га, терміном на 25 років, для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 Цей договір зареєстровано у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі від 27 березня 2006 року за № 04.06.506.00045. На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок відділом Держгеокадастру у м. Білгород-Дністровському 20 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею - 0,0454 га на АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, із земель, наданих раніше у користування фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ. Рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3268 передано ОСОБА_1 у власність вказану земельну ділянку. На підставі цього рішення Реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області видано Свідоцтво про право власності на нерухоме майно ОСОБА_1 .
 
Прокурор вважає, що рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року      № 3268 має бути визнано незаконним, а свідоцтво про право власності - недійсним, оскільки підставою для формування земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого, із земельної ділянки, загальною площею 1,304 га, яка раніше перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ, сформовано ряд окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка відповідача. Згідно з витягом із державного земельного кадастру про земельну ділянку, сформованого 08 серпня 2017 року, вид використання земельної ділянки - для будівництва та експлуатації закладу відпочинку. Натомість, виходячи з того, що вид використання земельної ділянки, яка перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ зазначено як будівництво та експлуатація закладу відпочинку, то після поділу цієї земельної ділянки, Затоківська селищна рада мала розпорядитись відповідно до цього ж виду використання, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. У зв`язку з чим відбулося формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Крім того, на момент прийняття Затоківською селищною радою рішення      від 20 серпня 2015 року № 3268 спірна земельна ділянка перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ. Право власності на вказану земельну ділянку набуто відповідачем із порушенням вимог чинного законодавства, а саме земельну ділянку у порушення частини шостої статті 79-1, статті 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
 
Посилаючись на викладене, позивач просив визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3268 «Про передачу          ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, (код 07.03 згідно з КВЦПЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно за № НОМЕР_1, видане 04 вересня 2015 року ОСОБА_1 , щодо земельної ділянки площею 0,0454 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0027.
 
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області                    від 16 липня 2019року у задоволенні позову прокурора відмовлено.
 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до правової позиції, наведеної у постанові Верховного суду від 21 лютого 2019 року у справі № 813/6231/14, Постанові Великої Палати Верховного суду            від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а зміна виду використання земельної ділянки (у межах однієї категорії та цільового призначення), яка належить особі на праві приватної власності можлива, але порядок вказаної зміни не врегульовано земельним законодавством. Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цільового призначення землі. У цьому випадку обставини справи мали місце до формування зазначеної правової позиції Верховного суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а. ОСОБА_1 діяв згідно з листом Державного комітету України по земельних ресурсах від 27 грудня 2006 року № 14-17-7/9942, у якому зазначено, якщо земельна ділянка надана для розміщення об`єкта чи для використання у межах будь-якої категорії відповідно до статті 19 ЗК України, але через якийсь час там розташовано інший об`єкт чи вона використовується по-іншому, але в межах тієї категорії, що була першочергово надана, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням у цьому випадку відсутнє. Вид використання земельної ділянки - для дачного будівництва відноситься до категорії земель рекреаційного призначення, так само, як і вид використання - для будівництва та експлуатації закладу відпочинку. Вказана обставина учасниками справи не заперечується. У контексті цього, суд взяв до уваги доводи ОСОБА_3 , який посилається на те, що діяв згідно з листом Державного комітету України по земельних ресурсах від 27 грудня 2006 року № 14-17-7/9942, а також те, що під час реалізації свого права на землю, ним не допущено порушень законодавства України. ОСОБА_3 у спірних правовідносинах діяв за відсутності законодавчої норми, яка регламентувала процедуру зміни виду використання земельної ділянки у межах однієї й тієї самої категорії землі, та за одночасної наявності позиції відповідного державного органу з цього приводу. Станом на дату прийняття оскаржуваного рішення Затоківською селищною радою, земельна ділянка вже існувала як окремий об`єкт, перебувала в наявності відповідна технічна документація, кадастровий номер, адреса розташування. Доказом цього є наданий позивачем Витяг із державного земельного кадастру № НВ-0000739032017 від 08 серпня 2017 року, відповідно до якого спірна земельна ділянка була зареєстрована 20 грудня 2014 року. Тобто, відповідач на законних підставах звернувся до Затоківської селищної ради із заявою про передачу йому у власність земельної ділянки, яка на той момент вже була сформована. Суд надав оцінку рішенням Верховного Суду у справах, де Рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» та              від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» застосовані не на користь фізичної особи. У цій справі прокуратура не посилалася на те, що спірна земельна ділянка відноситься до земель лісового фонду, земель оборони чи сільськогосподарського призначення, не надано до справи вироку чи ухвали про закриття кримінального провадження за нереабілітуючими обставинами щодо обставин, які мають значення для розгляду справи. Натомість, ОСОБА_3 у спірних правовідносинах діяв за відсутності законодавчої норми, яка б регламентувала процедуру зміни виду використання земельної ділянки у межах однієї й тієї самої категорії землі, та за одночасної наявності позиції відповідного державного органу з цього приводу. З огляду на це, враховуючи встановлену Верховним Судом відсутність процедури реалізації фізичною особою права на зміну виду використання земельної ділянки, враховуючи принцип належного урядування та поведінку ОСОБА_3 у справі, право на мирне володіння майном не має бути порушене. Суд взяв до уваги посилання прокурора на постанову від 11 вересня 2018 року у справі                              № 712/10864/16-а про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі. Проте, виходячи з принципу правової визначеності, ОСОБА_1 не має нести юридичної відповідальності за помилки органів місцевого самоврядування. Суд критично поставився до посилання позивача на факт перебування спірної земельної ділянки у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ під час передачі її у власність ОСОБА_1 , оскільки під час її передачі відповідачу рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року     № 3268 договір оренди земельної ділянки, укладений між Затоківською селищною радою та «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ розірваний, тобто сторони досягли згоди щодо розірвання договору. Сторони не мали претензій одне до одного. При цьому, будь-яке можливе порушення прав фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ на спірну земельну ділянку не має відношення до суті спору, оскільки позивач не має повноважень діяти в інтересах вказаної юридичної особи у цій справі.
 
Постановою Одеського апеляційного суду від 28 листопада 2019 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
 
Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив із того, що доводи апеляційної скарги про те, що саме селищною радою всупереч правил чинного законодавства неправомірно передано ОСОБА_1 земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва є такими, які не можуть мати наслідком задоволення позову з огляду на правила статті першої Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а саме через незаконність порушення права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула його у власність. Доводи щодо незаконності та недобросовісності набуття у власність вказаного майна ОСОБА_1 є такими, які не підтверджуються доказами, а отже, є недоведеними. Фактично доводи позивача щодо незаконності та недобросовісності набуття у власність наведеного майна ОСОБА_1 , є припущеннями позивача, тому на увагу суду не заслуговують. Судом першої інстанції зроблено правильний висновок про те, що наявність порушень з боку органу публічної влади при укладенні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна іншої особи, яка жодних порушень не вчинила. Відповідно до змісту позовної заяви, прокурор вказує, що «…Водночас, місцевою прокуратурою не ініціюється питання скасування рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 32268, яким надано ОСОБА_1 у власність спірну земельну ділянку, оскільки вказане рішення є ненормативним актом, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а також вичерпало свою дію шляхом виконання…». Але, у пункті першому предмета позову прокурор зазначає: «Визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3268 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, (код 07.03 згідно з КВЦПЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ». Таким чином, позов прокурора заявлено некоректно, підстави позову не співвідносяться з його предметом.
 
Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи
У січні 2020 року перший заступник прокурора Одеської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 16 липня 2019 року та постанову Одеського апеляційного суду від 28 листопада 2019року, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Вказує на те, що підставою позову є те, що вид використання спірної земельної ділянки визначено для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, а отже, після її поділу Затоківська селищна рада має розпорядитись нею відповідно до цього ж виду використання, а не передавати спірну земельну ділянку у власність відповідачу для індивідуального дачного будівництва. Суди не звернули увагу на те, що ці дії здійснено з метою виведення у приватну власність та уникнення відчуження на конкурентних засадах особливо цінних земель рекреаційного призначення, розташованих на узбережжі Чорного моря, які призначені для організації відпочинку необмеженого кола громадян, фактично здійснено незаконний поділ земельної ділянки, наданої раніше у користування для будівництва бази відпочинку, що свідчить про наявність схеми виведення цих земель у порушення вимог земельного законодавства. Попередньому користувачу земля надавалась в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо її відведення, у той час, як ОСОБА_1 спірну земельну ділянку передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва, тобто за іншим видом призначення. Об`єкти дачного будівництва мають свої будівельно-технічні та цільові особливості, які відокремлюють їх від інших об`єктів рекреаційного будівництва (рекреаційних установ). Дачний будинок не є установою, а відноситься до об`єктів житлової нерухомості. Таким чином, у межах вказаної категорії виокремлено різні види цільового використання земельних ділянок, а саме: для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту індивідуального дачного будівництва, для колективного дачного будівництва, тощо. Зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни. Така позиція відповідає сталій практиці Верховного Суду, викладеній у справах                    № 826/8492/17 (постанова від 04 липня 2018 року), № 308/7923/16-ц, № 521/4789/17 (постанова від 05 травня 2018 року), яку не враховано при винесенні оскаржуваних рішень. Оскаржуваним рішенням селищної ради та виданим на його підставі свідоцтвом, порушуються державні інтереси на землю, яка є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а отже, прокурор має не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14 листопада 2018 року (справа № 183/1617/16) дійшла висновків, що будь-які приписи, зокрема приписи Конвенції, необхідно  застосовувати з урахуванням обставин кожної конкретної справи, оцінюючи поведінку обох сторін спору, а не лише органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, не тільки прокурора та позивача, а й відповідача у справі. 
 
У квітні 2020 року Генеральна прокуратура України подала письмові пояснення, згідно з якими обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є погодження проекту зміни цільового призначення землі з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також проведення державної землевпорядної експертизи. Згідно із розділом II секції Е 07 Класифікації видів цільового призначення земель, землі рекреаційного призначення (земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів тощо, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації) діляться на види 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; 07.02 для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту; 07.03 для індивідуального дачного будівництва; 07.04 для колективного дачного будівництва; 07.05 для цілей підрозділів 07.01-07.04 збереження та використання земель природно-заповідного фонду. Зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки рекреаційного призначення, до того ж розташованої на узбережжі Чорного моря, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни. Різний правовий режим землі рекреаційного призначення, що відводиться для будівництва та експлуатації закладу відпочинку та землі для індивідуального дачного будівництва, вимагає розроблення проекту землеустрою та встановлення правового режиму використання цієї землі. 
 
У травні 2020 року представник ОСОБА_1 - ОСОБА_4 подав до суду відзив на касаційну скаргу.
 
Відповідно до частини четвертої статті 395 ЦК України до відзиву додаються докази надсилання копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи. 
 
Частиною четвертою статті 183 ЦПК України визначено, що суд, встановивши, що письмову заяву (клопотання, заперечення) подано без додержання вимог частини першої або другої цієї статті, повертає її заявнику без розгляду. 
 
До відзиву представник ОСОБА_1 - ОСОБА_4 додав докази надсилання його копій лише ВК Білгород-Дністровської міської ради та ОСОБА_2 . У зв`язку з цим Верховний Суд залишає цей відзив без розгляду. 
 
Позиція Верховного Суду
 
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400цього Кодексу. 
 
За змістом статті 412 ЦПК України підставами для скасування судових рішень             повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню та ухваленню нового рішення про задоволення позову.
 
Обставини встановлені судами
 
23 березня 2006 року між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ укладений договір оренди земельної ділянки, загальною площею 1,304 га, строком на 25 років, для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, за адресою: АДРЕСА_1, зареєстрований у Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії ДП «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах», про що у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис за № 04.06.506.00045      від 27 березня 2006 року.
Рішенням Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1932 фірмі «Харрісон-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельної ділянки, яка знаходиться в оренді для експлуатації закладу відпочинку за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0005.
 
На виконання зазначеного рішення селищної ради, на замовлення фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ, ФОП ОСОБА_5 виготовлена технічна документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, кадастровий номер 5110300000:02:013:0005, за адресою: АДРЕСА_3 , цільове призначення - для будівництва та експлуатації закладу відпочинку. В результаті поділу площа земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , склала 0,0450 га.
 
Згідно з висновком за технічною документацією із землеустрою щодо поділу земельної ділянки фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ для будівництва та експлуатації закладу відпочинку за адресою: АДРЕСА_3 , Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради погодило зазначеній юридичній особі поділ земельної ділянки, загальною площею 1,304 га, на окремі земельні ділянки, у тому числі земельної ділянки, площею 0,0454 га, за адресою: АДРЕСА_1 земельної ділянки за основним цільовим призначенням відповідно до статті 19 ЗК України землі рекреаційного призначення.
 
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, відділом Держгеокадастру у м. Білгород-Дністровському,                 20 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0454 га, на АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, із земель, наданих раніше у користування фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ.
 
Рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року договір оренди земельної ділянки, площею 1,3041 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:005, за адресою: АДРЕСА_2 , укладений між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс», вирішено розірвати.
Договір про розірвання договору оренди земельної ділянки посвідчений приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Одеської області Щукіною Л. С. 17 грудня 2015 року.
 
Рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3268 передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, для індивідуального дачного будівництва за адресою:          АДРЕСА_1 .
 
На підставі вказаного рішення, Реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 від 04 вересня 2015 року щодо земельної ділянки, площею 0,0454 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень         від 04 вересня 2015 року № 24150334.
 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що фактично доводи позивача щодо незаконності та недобросовісності набуття у власність земельної ділянки        ОСОБА_1 є припущеннями позивача. Станом на дату прийняття оскаржуваного рішення Затоківською селищною радою, земельна ділянка вже існувала як окремий об`єкт, перебувала в наявності відповідна технічна документація, кадастровий номер, адреса розташування. Доказом цього є наданий позивачем Витяг із державного земельного кадастру, відповідно до якого спірна земельна ділянка зареєстрована      20 грудня 2014 року. Крім того, обставини справи мали місце до формування правової позиції Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а.       ОСОБА_1 діяв згідно з листом Державного комітету України по земельних ресурсах                    від 27 грудня 2006 року № 14-17-7/9942, в якому зазначено, якщо земельна ділянка була надана для розміщення об`єкта чи для використання у межах будь-якої категорії відповідно до статті 19 ЗК України, але через якийсь час там розташовано інший об`єкт чи вона використовується по-іншому, але в межах тієї категорії, що була першочергово надана, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням у цьому випадку відсутнє.
 
Разом з тим Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів із огляду на таке.
 
Нормативно-правове обґрунтування
 
Статтею 19 ЗК України, тут і далі у редакції від 01 липня 2015 року, закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення;землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
 
Відповідно до статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
 
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122цього Кодексу.
 
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
 
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою; щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
 
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
 
Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
 
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
 
Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.
 
Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони».
 
Зміна цільового призначення особливо цінних земель допускається лише для розміщення на них об`єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв`язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об`єктів соціально-культурного призначення, об`єктів, пов`язаних з видобуванням корисних копалин, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов`язаних з їх експлуатацією, а також у разі відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, віднесення земель, зазначених у пунктах "а"і "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, земель історико-культурного призначення. Віднесення особливо цінних земель державної чи комунальної власності, визначених у пунктах "а" і "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, до земель інших категорій здійснюється за погодженням з Верховною Радою України. Погодження матеріалів місця розташування об`єкта, що передбачається розмістити на земельній ділянці особливо цінних земель державної чи комунальної власності із зміною її цільового призначення, здійснюється за погодженням з Верховною Радою України в порядку, визначеному статтею 151 цього Кодексу.
 
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
 
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
 
Статтею 50 ЗК України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
 
Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.Землі загального користування дачного кооперативу безоплатно передаються йому у власність за клопотанням вищого органу управління кооперативу до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування на підставі документації із землеустрою, за якою здійснювалося формування земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). До земель загального користування дачного кооперативу належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами загального користування. 
 
На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. 
 
Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
 
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
 
Стаття 1 Закону України «Про землеустрій»містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
 
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
 
Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.
 
Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК Українипередбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів для ведення фермерського господарства.
 
Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК Українизміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.
 
Обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку, якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.
 
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України).
 
Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни.
 
ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів для ведення фермерського господарства. Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників. 
 
Обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі. 
 
З огляду на викладене, Верховний Суд дійшови висновку, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку. Порушення порядку зміни цільового призначення земельної ділянки (не дотримання процедури) має наслідком скасування розпоряджень, ухвалених без його дотримання (стаття 21 ЗК України). 
 
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а та від 30 травня 2018 року у справі N 308/7923/16-ц, постановах Верховного Суду від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 27 червня           2018 року у справі № 362/3134/14-ц
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
 
Отже, установивши, що спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення (Розділ секція Е07 відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548), проте передана ОСОБА_1 у власність для ведення індивідуального дачного будівництва (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03), тобто мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову прокурора. 
 
Фактично рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3268 про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, для індивідуального дачного будівництва за адресою:         АДРЕСА_1 , допущено незаконну зміну цільового виду використання спірної земельної ділянки, оспорюваним прокурором рішенням. При цьому, жодного рішення уповноваженим органом, щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки, не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась.
 
Щодо висновків судів про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 
 
За змістом статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
 
Відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (серед багатьох інших, рішення у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції»             від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства»                 від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії (принципи), які необхідно оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.
 
Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинне здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. 
 
Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». 
 
Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання критерію пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.
 
У справах «Рисовський проти України» (рішення від 20 жовтня 2011 року, заява          № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від 16 лютого 2017 року, заява     № 43768/07), пов`язаних із земельними правовідносинами, ЄСПЛ, установивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на землю
 
Водночас висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не безумовно, а з урахуванням фактичних обставин справи, оскільки цей суд рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого скаржника. Адже певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов`язані з протиправною поведінкою самого набувача майна.
 
У справі, яка розглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані правові норми, не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідача критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.
 
Конституція України (статті 13, 14) визначає, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
 
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України), а тому звернення прокурора в інтересах держави із цим позовом відповідає критерію законності, з урахуванням також того, що відповідач не мав перешкод у доступі до законодавства і міг передбачити негативні для нього наслідки у зв`язку із його порушенням.
 
Отже, за обставинами цієї справи, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав вважати невиправданим втручання держави у право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку, оскільки таке втручання відповідає легітимній меті щодо задоволення суспільного та публічного інтересу. 
 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
 
Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 412 ЦПК України).
 
Згідно з частиною третьою статті 412 ЦПК України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
 
Узагальнюючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на порушення норм матеріального права, та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
 
Щодо розподілу судових витрат
 
Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат. 
 
Отже, з ОСОБА_1 на користь Прокуратури Одеської області підлягають стягненню судові витрати за подання позовної заяви у розмірі 3 200,00 грн, апеляційної скарги у розмірі 4 800,00 грн та касаційної скарги у розмірі 6 400,00 грн.
 
Керуючись статтями 141, 406, 409, 411, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Відзив представника ОСОБА_1 - ОСОБА_4 на касаційну скаргу залишити без розгляду.
 
Касаційну скаргу Прокуратури Одеської областізадовольнити.
 
Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 16 липня 2019 року та постанову Одеського апеляційного суду від 28 листопада 2019року скасувати та ухвалити нове рішення.
 
Позов першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , треті особи: Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, ОСОБА_2 , про визнання незаконним рішення про передачу земельної ділянки, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку задовольнити.
 
Визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року       № 3268 «Про передачу ОСОБА_1  у власність земельної ділянки площею 0,0454 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0027, (код 07.03 згідно з КВЦПЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно за № НОМЕР_1, видане 04 вересня 2015 року ОСОБА_1 , щодо земельної ділянки площею 0,0454 га для індивідуального дачного будівництва за адресою:        АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0027.
 
Стягнути з ОСОБА_1  на користь Прокуратури Одеської області судовий збір за подання позовної заяви у розмірі 3 200,00 грн, апеляційної скарги у розмірі 4 800,00 грн та касаційної скарги у розмірі 6 400,00 грн.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                       О. В. Ступак
 
Судді:                                                                                                І. Ю. Гулейков 
 
                                                                                                          А. С. Олійник
 
                                                                                                                                    С. О. Погрібний
 
                                                                                                          В. В. Яремко