Постанова 
Іменем України                                       
25 березня 2020 року 
 
м. Київ
справа № 757/45419/16
провадження № 61-1334св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В. (суддя-доповідач), 
суддів: Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф., Шиповича В. В., 
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
представник позивача - ОСОБА_2 ,
відповідачі: держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України, Антитерористичний центр при Службі безпеки України, Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Головне управління Національної гвардії України,
представник Міністерства оборони України - Калюжний Андрій Петрович,
представник Міністерства внутрішніх справ - Какоркіна Зоя Миколаївна,
представник Антитерористичного центру при Службі безпеки України - Рудич Алла Володимирівна,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Служба безпеки України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Донецька обласна військово-цивільна адміністрація, Російська Федерація в особі Уряду Російської Федерації,,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 на рішення Печерського районного суду міста Києва, у складі судді Литвинової І. В., від 21 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду, у складі колегії суддів: Верланова С. М., Савченка С. І., Фінагеєва В. О., від 20 грудня 2018 року.
Короткий зміст позовної заяви та її обґрунтування
У вересні 2016 року  ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Служба безпеки України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Донецька обласна військово-цивільна адміністрація, Російська Федерація в особі Уряду Російської Федерації, про стягнення матеріальної та моральної шкоди, завданої в результаті проведення антитерористичної операції.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вона є власником житлового будинку, площею 64,8 кв. м, з господарськими будівлями та спорудами, по АДРЕСА_1 . У період з 24 червня 
2014 року по 05 липня 2014 року вказаний будинок з господарськими будівлями та спорудами були пошкоджені снарядами внаслідок проведення антитерористичної операції. З цього приводу вона звернулась до Слов`янського МВ ГУМВС України у Донецькій області із заявою про кримінальне правопорушення, яка була зареєстрована в Єдиному реєстрі досудових розслідувань від 31 жовтня 2014 року. Збільшивши позовні вимоги, вказувала, що розмір заподіяної їй майнової шкоди становить                       1 173 692 грн. Крім того, внаслідок зруйнування будинку також заподіяно моральну шкоду, яку позивач оцінила у 200 тис. грн. Вважала, що провина за спричинення їй майнової та моральної шкоди лежить на державі внаслідок проведення антитерористичної операції.
Посилаючись на зазначені обставини, змінивши позовні вимоги, позивач просила суд стягнути з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Національної гвардії України майнову шкоду у розмірі 1 173 692 грн та моральну шкоду у розмірі 200 тис. грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
Рішенням Печерського районного суду міста Києва від 21 серпня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що позивач не надала належних та допустимих доказів на підтвердження того, що вона зверталась до місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування із пропозицією про добровільну передачу пошкодженого будинку внаслідок терористичного акту або щодо забезпечення її новим житлом замість пошкодженого житла, маючи намір відновити власне майно. Також суд врахував відсутність порядку відшкодування шкоди за пошкоджену внаслідок терористичного акту квартири і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову про стягнення майнової та моральної шкоди, завданої в результаті проведення антитерористичної операції.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Київського апеляційного суду від 20 грудня 2018 року апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 залишено без задоволення. Рішення Печерського районного суду міста Києва 
від 21 серпня 2018 року залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши при цьому, що суд першої інстанції, встановивши фактичні обставини справи та дослідивши надані докази в їх сукупності, дійшов обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позову у зв`язку з його безпідставністю, зазначивши про відсутність порядку відшкодування шкоди та доказів на підтвердження передачі зруйнованого майна на користь місцевих органів влади або органів місцевого самоврядування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводи
У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - ОСОБА_2 просить скасувати оскаржені судові рішення та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Доводи касаційної скарги зводяться до того, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що позивач просила стягнути з відповідачів на її користь майнову шкоду, завдану руйнуванням її будинку, на підставі 
статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», тобто вартість ремонтно-будівельних робіт з відновлення житлового будинку, а не повну вартість будинку та земельної ділянки. На думку заявника, позивач довела належними та допустимими доказами розмір завданої їй шкоди та наявність підстав для її відшкодування. 
Короткий зміст відзивів на касаційну скаргу 
У відзивах на касаційну скаргу Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Антитерористичний центр при Службі безпеки України просять залишити касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість, вказуючи на відсутність підстав для відшкодування шкоди.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 28 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2020 року справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.
До Верховного Суду надійшло клопотання представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на те, що справа містить виключну правову проблему й така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Колегією суддів, враховуючи практику розгляду цієї категорії спорів (зокрема, справи № 265/6582/16, № 237/557/18, 646/5063/17), не встановлено підстав для передачі справи, яка переглядається, на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
ОСОБА_1 є власником житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованого по ву  АДРЕСА_1 .
ОСОБА_1 на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯИ № 406400 від 25 березня 2010 року та державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯИ № 406399 від 25 березня 
2010 року належать земельні ділянки, розташовані по 
АДРЕСА_1 .
Відповідно до протоколу засідання робочої комісії з обстеження об`єктів, які постраждали під час проведення антитерористичної операції, від 15 серпня 2014 року № 2 затверджено акт № 321 обстеження нерухомого майна по АДРЕСА_1 , що відноситься             до 3 категорії технічного стану (не підлягають відновленню - повне та часткове порушення будівлі).
Згідно акту обстеження нерухомого майна, пошкодженого під час проведення антитерористичної операції № 321 будівлі за адресою: АДРЕСА_1 , віднесені до 3 категорії.
05 листопада 2014 року працівниками Слов`янського РУ ГУ Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Донецькій області складено акт про пожежу, відповідно до якого в період з 24 червня 2014 року 
по 05 липня 2014 року по АДРЕСА_1 сталася пожежа внаслідок обстрілу із вогнепальної зброї в період проведення антитерористичної операції.
31 жовтня 2014 року Слов`янським МВ ГУМВС України в Донецькій області була зареєстрована заява про вчинення кримінального правопорушення на підставі частини другої статті 194 КК України.
Згідно витягу з кримінального провадження № 12014050510003860 в період 
з 24 червня 2014 року по 05 липня 2014 року під час проведення артилерійського обстрілу невідомими особами у м. Слов`янськ Донецької області було повністю знищено будинок АДРЕСА_1 , чим було спричинено майнову шкоду потерпілій ОСОБА_1 на суму 200 тис. грн.
ОСОБА_1 є потерпілою у кримінальному провадженні 
№ 12016050000000280 за частиною другою статті 258 КК України, досудове розслідування в якому проводилось слідчими управління Служби безпеки України в Донецькій області, що було об`єднане із кримінальним провадженням за фактами руйнування будинків у місті Слов`янську                       № 22014050000000029 за частиною другою статті 258, статті 341, частини третьої статті 262 КК України.
Згідно висновку за результатами судової будівельно-технічної експертизи від 27 лютого 2018 року № 2629/2630, проведеної у межах кримінального провадження, пошкодження жилого будинку, розташованого по АДРЕСА_1 , наступні: частково зруйновано несучі стіни, перегородки; повністю зруйновано перекриття, дах та покрівля, знищені дверні та віконні блоки, повністю знищені підлога, внутрішнє оздоблення, усі інженерні комунікації. Технічними причинами руйнувань конструкцій жилого будинку, розташованого по АДРЕСА_1 , є пошкодження осколками, вибуховою хвилею від розривів боєприпасів при артобстрілі та пожежею, яка виникла після цього. Технічний стан даного житлового будинку на момент події не придатний для проживання, будинок знаходиться в аварійному стані та потребує капітального ремонту. Вартість ремонтно-відновлювальних робіт домоволодіння, розташованого по АДРЕСА_1 , становить 972 822 грн.
Позиція Верховного Суду
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (тут і далі у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам судові рішення не відповідають.
Відповідно до частини першої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно зі статтею 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Статтею 10 ЦПК України визначено, що суд при розгляді справи керується принципом верховенства права.
Суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Забороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини.
Частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України передбачено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. 
Згідно з частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового 
або майнового права та інтересу.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.
Частиною четвертою статті 41 Конституції України гарантовано, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Згідно з частиною першою статті 317 ЦК України власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Відповідно до частин першої-третьої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав.
Частиною першою статті 321 ЦК України передбачено, що право власності      є непорушним. 
Згідно з частиною першою статті 386 ЦК України держава забезпечує рівний захист прав усіх суб`єктів права власності.
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставами позову. 
Відповідно до частини першої статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно з пунктами 4 і 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст  позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
З викладеного слідує, що предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. 
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови 
у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору. 
З аналізу наведених норм процесуального права можна зробити висновок про те, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін, виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
ОСОБА_1 звернулася до суду, мотивувавши позов, зокрема й тим, що вона не отримала від держави відшкодування за пошкодження (знищення) її майна під час проведення антитерористичної операції, на яке позивач, на її думку, має право згідно з законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 
ОСОБА_1 вказувала на те, що недоторканість права власності гарантоване статтею 41 Конституції України, статтями 6, 8 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
При цьому позивач зазначала, що право на судовий захист їй гарантовано Конституцією України, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивача як на правову підставу позову на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку 
з негативним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є безпідставними. 
Відповідно й суди неправильно керувалися вказаними нормами права при вирішенні спору. 
Збройна агресія Російської Федерації проти України розпочалася 20 лютого 2014 року (пункт 1 Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків», затвердженої Постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року № 337-VIII).
У преамбулі Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» вказано, що збройна агресія Російської Федерації розпочалася з неоголошених і прихованих вторгнень на територію України підрозділів збройних сил та інших силових відомств Російської Федерації, а також шляхом організації та підтримки терористичної діяльності, Російська Федерація чинить злочин агресії проти України та здійснює тимчасову окупацію частини її території за допомогою збройних формувань Російської Федерації, дії Російської Федерації на території окремих районів Донецької та Луганської областей грубо порушують принципи та норми міжнародного права, зокрема шляхом: систематичного недодержання режиму припинення вогню та продовження обстрілів цивільних об`єктів та інфраструктури, що спричиняють численні жертви серед цивільного населення.
При цьому зобов`язання держави Україна стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройного конфлікту й у випадку втрати контролю над частиною власної території.
Положення преамбули та статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. 
Негативні зобов`язання- це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання полягають в тому, що держава повинна вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Держава повинна скористатися всіма доступними юридичними можливостями, щоб продовжувати гарантувати задоволення прав та свобод відповідно до Конвенції і у тому випадку, коли фактична ситуація зменшує сферу юрисдикції над певними територіями.
У відповідності до статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свободкожна фізична або юридична особа  має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути  позбавлений своєї  власності інакше як в інтересах суспільства і  на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. 
За певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування успішної реалізації майнових прав. Для того, щоб очікування було легітимним, воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом. 
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має легітимне очікування успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві. 
Позивач обґрунтувала розмір завданої їй майнової шкоди вартістю ремонтно-відновлювальних робіт, вказувала на наявність підстав для відшкодування майнової шкоди, посилаючись на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, частину десяту статті 86 Кодексу цивільного захисту України, статтю 19  Закону України «Про боротьбу з тероризмом», при цьому не зазначала, про протиправність дій органів державної влади, які могли призвести до пошкодження їй майна. 
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, 
в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга 
статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень Закону реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам житлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. 
При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування, але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування.
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави України такого відшкодування за пошкоджене у період проведення антитерористичної операції житло.
З аналогічних підстав не породжує у позивача такого легітимного очікування і стаття 85 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється у порядку, визначеному законом.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час обстрілу з вогнепальної зброї належного позивачці на праві власності житла, не має у законодавстві України такої юридичної основи. 
Стаття 86 Кодексу цивільного захисту України регламентує забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій і встановлює умови як такого забезпечення, так і його заміни грошовою компенсацією. Тому припис частини десятої вказаної статті (який передбачає, що розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна) не можна застосуватись безвідносно до інших приписів цієї статті, зокрема частини дев`ятої, яка передбачає умовою забезпечення житлом постраждалого або виплати грошової компенсації за рахунок держави добровільне передання постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання. 
Кодекс цивільного захисту України не покладає тягар виплати відшкодування винятково на державу, оскільки передбачає існування страхування у сфері цивільного захисту, метою якого, зокрема, є страховий захист майнових інтересів суб`єктів господарювання і громадян від шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій або проведення робіт із запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (пункт 1 частини першої статті 49 цього Кодексу). Відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок не заборонених законодавством джерел, зокрема коштів за договорами добровільного страхування, укладеними відповідно до законодавства про страхування (пункт 3 частини третьої статті 84 Кодексу цивільного захисту України).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої 
статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання 
та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим 
від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623. 
Отже, колегія суддів дійшла висновку про те, що вимоги позивача про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акта майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та 
статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними. 
Разом з тим, з урахуванням вищевказаних обставин, позивач має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного матеріального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Позивач, зокрема, зазначала, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Зазначені доводи ОСОБА_1 . Верховний Суд вважає обґрунтованими. 
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, позитивні обов`язки держави згідно з практикою Європейського суду з прав людини можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки);                        вживати всіх відповідних заходів для захисту власності в межах своєї юрисдикції.
Закон, який регулює порядок надання грошової допомоги або компенсації за рахунок коштів Державного бюджету України постраждалим при проведенні антитерористичної операції цивільним особам, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року               № 1002-р було затверджено План заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів соціальної та транспортної інфраструктури, житлового фонду й систем забезпечення життєдіяльності на території Донецької та Луганської областей. Відповідно до пункту 2 цього Плану заходів було доручено підготувати й внести на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативно-правових актів, зокрема про затвердження Порядку надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях. Доручення було адресовано Мінрегіону, Мінсоцполітики, Мінекономрозвитку, Мін`юсту, Мінфіну. Однак, такий порядок затверджений не був.
Суди попередніх інстанцій встановили, що станом на час розгляду справи досудове розслідування у кримінальному провадженні, в якому позивач була залучена потерпілим через пошкодження її житла, тривало. 
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення.
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо надання компенсації (грошової допомоги) власникові об`єкту житлової нерухомості, пошкодженого при проведенні антитерористичної операції, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за невиконання такого обов`язку на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції.  
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
Подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду 
у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц, провадження № 14-17цс19.  
Згідно з частиною четвертою статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Ураховуючи викладене, судові рішення не можуть вважатись законними та підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення.
При цьому правовою підставою для виплати компенсації, а не майнової чи моральної шкоди, є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги чи компенсації особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставістатті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 
Частиною першою статті 412 ЦПК України визначено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Отже, Верховний Суд, встановивши, що суди неправильно застосували норми матеріального права, дійшов висновку про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі з ухваленням нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та стягнення на її користь за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 40 тис. грн, виходячи при цьому з наведених вище підстав, а саме: відсутність впродовж тривалого часу механізму надання допомоги (компенсації) особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції, та порядку відновлення житла, пошкодженого під час проведення антитерористичної операції. 
Керуючись статтями 400, 402, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2  задовольнити частково.
Рішення Печерського районного суду міста Києва від 21 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 грудня 2018 року скасувати.
Позов  ОСОБА_1 задовольнити частково.?
Стягнути з держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь  ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 40 000 (сорок тисяч) гривень.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                          Є. В. Синельников
 
Судді:                                                                                                     О. М. Осіян
 
                                                                                                                  Н. Ю. Сакара 
 
        С. Ф. Хопта
 
        В. В. Шипович