ПОСТАНОВА
Іменем України

20 березня 2020 року 
Київ
справа №2а-3220/10/1970
адміністративне провадження №К/9901/12367/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу №2а-3220/10/1970
за позовом Контрольно-ревізійного управління в Тернопільській області до Тернопільського обласного комунального клінічного онкологічного диспансеру, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Тернопільської обласної ради - про стягнення коштів у дохід бюджету, провадження у якій відкрито
за заявою Західного офісу Держаудитслужби про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 18   травня 2017 року (№К/800/57998/14),
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.          Контрольно-ревізійне управління в Тернопільській області (далі - КРУ в Тернопільській області, позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Тернопільського обласного комунального клінічного онкологічного диспансеру (далі - Диспансер, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Тернопільської обласної ради (далі - третя особа) - з вимогами стягнути в дохід обласного бюджету кошти в розмірі 11549,46 грн.
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що в ході ревізії фінансово-господарської діяльності відповідача було виявлено порушення ним вимог законодавства України, що призвели до завдання збитків обласному бюджету, які відповідач у добровільному порядку відшкодувати відмовляється.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Контрольно-ревізійним управління в Тернопільській області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Тернопільського обласного комунального клінічного онкологічного диспансеру за період з 01 січня 2008 року по 31   травня 2010 року, за результатами якої складено акт від 09 липня 2010 року №04-22/48 (далі - Акт ревізії).
4.          Ревізією встановлено, що в період з 01 січня 2008 року по 31 грудня 2009   року підконтрольна установа отримала 23098,91 грн орендної плати від здачі в оренду об`єктів нерухомого майна, що є комунальною власністю. Проте, усупереч вимог пункту 14 Методики розрахунку орендної плати і порядку використання плати за оренду майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області, затвердженої рішенням сесії Тернопільської обласної ради від 27 квітня 2007 року № 177, частка орендних платежів у розмірі 50% не була перерахована до відповідного обласного бюджету, чим останньому завдано збитків на суму 11549,46 грн.
5.          На підставі Акта ревізії КРУ в Тернопільській області було складено та направлено відповідачеві вимогу про усунення порушень від 21 липня 2010   року №19-04-13-14/3860, пунктом 7 якої Диспансер було зобов`язано перерахувати в дохід обласного бюджету кошти в сумі 11549,46 грн.
6.          Беручи до уваги, що Диспансер не забезпечив виконання вказаної вимоги в частині перерахування до обласного бюджету половини орендних платежів за відповідний період, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7.          Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 11   листопада 2010 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 жовтня 2014 року, адміністративний позов задоволено: стягнуто з Диспансеру в дохід обласного бюджету кошти в розмірі 11549,46 грн.
8.          Задовольняючи адміністративний позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що орендна плата за оренду об`єктів, що перебувають у комунальній власності, сплачується одночасно балансоутримувачеві та до відповідного місцевого бюджету в розмірі і пропорціях, що визначаються методикою, затвердженою органом місцевого самоврядування.
9.          Водночас пунктом 14 Методики розрахунку орендної плати і порядку використання плати за оренду майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області, яка затверджена рішенням сесії Тернопільської обласної ради від 27 квітня 2007 року №177, передбачено, що орендна плата за оренду нерухомого майна, що перебуває в комунальній власності сільських, селищних та міських рад Тернопільської області, сплачується до обласного бюджету та підприємству, установі (балансоутримувачу) в рівних частинах.
10.          З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій погодилися з висновком органу державного фінансового контролю про те, що Диспансер зобов`язаний був перерахувати половину одержаної протягом 2008-2009 років орендної плати до обласного бюджету.
11.          Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, Диспансер подав касаційну скаргу.
12.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2017 року постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14   жовтня 2014 року скасовано, а провадження в справі 2а-3220/10/1970 закрито.
13.          Закриваючи провадження в справі, Вищий адміністративний суд України виходив з того, що спір між сторонами в цій справі стосується відшкодування шкоди, завданої господарюючим суб`єктом унаслідок порушення ним фінансової дисципліни, тобто є деліктними, а тому не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
14.          На обґрунтування такого висновку Вищий адміністративний суд України зазначив, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні правовідносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, в тому числі й на користь держави) мають приватно-правовий характер і, як наслідок, не можуть розглядатися судами адміністративної юрисдикції. 
IV. Доводи заяви
15.          Не погоджуючись із ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2017 року, Західний офіс Держаудитслужби, який є правонаступником КРУ в Тернопільській області, на підставі положень статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15   грудня 2017 року; далі - КАС України) звернувся із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах, а саме: статей 2, 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII) та статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
16.          На обґрунтування заяви Західний офіс Держаудитслужби додав копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року №К/9991/829/12, від 14 березня 2013 року №К/9991/77339/12, від 24 листопада 2015 року №К/800/57998/14, які, на його думку, підтверджують неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах.
17.          Західний офіс Держаудитслужби стверджує, що в доданих для порівняння судових рішеннях Вищий адміністративний суд України, проаналізувавши положення статей 2, 10 Закону №2939-XII у взаємозв`язку із статтею 17 КАС України, дійшов висновку, що орган державного фінансового контролю, звертаючись до суду з позовом до підконтрольної установи про стягнення коштів, реалізує публічно-владні управлінські функції на виконання вимог законів, а тому такі спори є публічно-правовими.
18.          Ухвалою судді Верховного Суду України від 15 вересня 2017 року відкрито провадження у справі за позовом КРУ в Тернопільській області до Тернопільського обласного комунального клінічного онкологічного диспансеру, за участю третьої особи - Тернопільської обласної ради - про стягнення коштів.
19.          У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року), 31 січня 2018 року матеріали зазначеної заяви передано на розгляд до Верховного Суду.
20.          За наслідками автоматизованого розподілу заяву передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Олендера І.Я., суддів Гончарової І.А., Ханової Р.Ф.
21.          Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 21 січня 2020   року, у зв`язку з унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної заяви.
22.          За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 січня 2020 року заяву передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Оцінка Верховного Суду
23.          За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 237 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) підставами перегляду Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах може бути: неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права - при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів.
24.          В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року №К/9991/829/12, яку додано на підтвердження неоднакового застосування норм матеріального права, цей суд, залишаючи без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій про стягнення з підконтрольної установи зайво отриманих коштів, дійшов висновку, що спір між органом державного фінансового контролю та підконтрольною установою щодо повернення до місцевого бюджету коштів, отриманих підконтрольною установою від оренди комунального майна, є публічно-правовим.
25.          Водночас в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 14 березня 2013 року №К9991/77339/12 цей суд не погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що справи за позовом органу державного фінансового контролю до об`єкта контролю про стягнення коштів не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства України, скасував ухвали судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі та направив її для продовження розгляду до суду першої інстанції.
26.          Вищий адміністративний суд України в обох справах, проаналізувавши положення статей 2, 10 Закону №2939-XII і статті 17 КАС України, дійшов висновку, що органи державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень, що пов`язані з усуненням порушень, що призвели до завдання збитків відповідному бюджету, діють як суб`єкти владних повноважень, а тому всі спори, які випливають із функціональної діяльності цих органів, належать до юрисдикції адміністративних судів.
27.          Таким чином, у доданих для порівняння ухвалах Вищого адміністративного суду України по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано статті 2, 10 Закону №2939-XII та статтю 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
28.          Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права у подібних відносинах, Суд керується таким.
29.          Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30.          Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
31.          Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
32.          Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
33.          Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
34.          Водночас Суд зауважує, що спір набуває ознак публічно-правового не лише за наявності серед сторін юридичного конфлікту суб`єкта владних повноважень чи його посадової (службової) особи, а й за умови здійснення ним (ними) у цих правовідносинах владних управлінських функцій.
35.          Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: бути наділеним повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом з указівкою на предмет звернення.
36.          Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також меж юрисдикції адміністративних судів.
37.          На момент виникнення спірних правовідносин правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначав Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
38.          Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
39.          Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII органи державного фінансового контролю, зокрема, проводять у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов`язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності; здійснюють контроль за усуненням недоліків і порушень, виявлених під час проведення державного фінансового контролю.
40.          Згідно з Положенням про Головне контрольно-ревізійне управління України (далі - Головне КРУ України), затвердженим Указом Президента України від 05 березня 2004 року №280/2004 (далі - Положення), Головне контрольно-ревізійне управління України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України.
41.          Головне КРУ України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) в районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонні контрольно-ревізійні відділи. (пункт 7 Положення).
42.          Пунктом 5 Положення передбачено, що Головне КРУ України має право, зокрема: пред`являти у межах своєї компетенції керівникам та іншим посадовим особам об`єктів, які ревізуються або перевіряються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень (підпункт 12); порушувати перед відповідними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, стягувати в доход держави кошти, отримані за незаконними угодами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 14).
43.          Положенням установлено, що Головне КРУ України відповідно до покладених на нього завдань здійснює контроль за усуненням недоліків і порушень, виявлених ревізіями та перевірками, і в разі потреби вживає додаткових заходів до їхнього усунення (підпункт 4 пункту 4 Положення). 
44.          Указані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктами 7, 10 цієї статті Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надано право: 1) пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
45.          Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що ревізуються.
46.          Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і, у разі виявлення порушень чинного законодавства, має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
47.          При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їхній розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
48.          Аналіз наведених норм свідчить про те, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його вимоги, передбачені статтею 10 Закону № 2939-XII, можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
49.          Так, позивачем у справі, що переглядається, є КРУ в Тернопільській області як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якого визначався Законом № 2939-XII (чинним, на момент виникнення спірних правовідносин), згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою - Диспансером, які мають очевидний публічно-правовий характер.
50.          Ураховуючи наведене, Суд дійшов висновку, про те що спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим і підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції, а тому висновок Вищого адміністративного суду України про необхідність закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної ухвали судом касаційної інстанції), є помилковим.
51.          Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2018 року у справі № 826/9672/17, від 29   серпня 2018 року у справі №816/2394/16, від 03 жовтня 2018 року в справі №   804/8443/16, від 21 серпня 2019 року у справі №825/2262/16.
52.          Отже, висновок Вищого адміністративного суду України в цій справі про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку господарського судочинства не відповідає правильному застосуванню норм права.
53.          Відповідно до частини першої статті 243 КАС України у взаємозв`язку з пунктами 1,2 частини першої статті 237 (у редакції, чинній до 15 грудня 2017   року) суд задовольняє заяву у разі: неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права - при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів.
54.          Оскільки під час вирішення цієї справи суд касаційної інстанції допустив неоднакове та неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, то ухвала Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2017 року підлягає скасуванню з направленням справи на новий касаційний розгляд.
55.          Ураховуючи наведене та керуючись статтями 241-243 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), підпунктом 1 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону №2147-VІІІ), Суд
ПОСТАНОВИВ:
56.          Заяву Західного офісу Держаудитслужби задовольнити.
57.          Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2014 року в справі №2а-3220/10/1970 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
58.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                          О.В. Кашпур
                                                                                          С.А. Уханенко