ПОСТАНОВА
Іменем України

18 травня 2020 року 
Київ

справа №824/1034/19-а
провадження №К/9901/2581/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, постановлену                    суддею Боднарюком О.В., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного            суду від 12 грудня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шидловського В.Б., суддів Боровицького О.А., Матохнюка Д.Б.,
У С Т А Н О В И В : 
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність виконуючого обов`язки голови Чернівецької обласної державної адміністрації Павлюка М.В. щодо залишення без розгляду                    та неприйняття рішення у формі розпорядження за заявою ОСОБА_1 від                         01 березня 2019 року;
- зобов`язати голову Чернівецької обласної державної адміністрації або особу, яка виконує його обов`язки, розглянути заяву ОСОБА_1 від 01 березня 2019 року із прийняттям відповідного рішення у формі розпорядження у передбачений законом строк.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 є власником нежитлової будівлі рибниці, що знаходиться по АДРЕСА_1 . Зазначена будівля розташована на сформованій земельній ділянці площею 54,6531 га, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, цільове призначення 10.07 - для рибогосподарських потреб. Ця земельна ділянка раніше перебувала в оренді відповідно до укладеного договору від 14 березня 2006 року в попереднього власника будівлі - ОСОБА_2 , належить до державної форми власності, розпорядником якої є Чернівецька обласна державна адміністрація.
3. З метою оформлення свого права на землекористування відповідно до вимог закону, для утримання, обслуговування і використання за призначенням власної будівлі - 01 березня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою щодо прийняття розпорядження і передачу їй в оренду на 5 років вказаної земельної ділянки.
4. 01 квітня 2019 року відповідачем повідомлено позивача про неможливість передачі зазначеної земельної ділянки у користування в зв`язку із включенням її до переліку земельних ділянок державної власності, право на яку виставляється на торги окремим лотом згідно з розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 26 червня 2017 року №450-р.
5. ОСОБА_1 , посилаючись на вимоги Закону України «Про звернення громадян», уважає, що її заява не розглянута, жодне рішення у формі розпорядження по ній не прийнято, інформацію із зазначенням причин неприйняття розпорядження не надано. На думку позивача, бездіяльність відповідача порушує її право як громадянина на своєчасний, всебічний, неупереджений розгляд звернення, отримання права на законне користування земельною ділянкою.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня                  2019 року провадження у справі закрито з підстав того, що її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня                   2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року - без змін. 
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду. 
9. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення є незаконними та необґрунтованими, ухваленими з порушенням норм матеріального і процесуального права. Скаржник уважає, що заявлені позовні вимоги підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
IV. Позиція інших учасників справи
10. Чернівецькою обласною державною адміністрацією подано відзив на касаційну скаргу з проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року - без змін, оскільки вони, на думку відповідача, прийняті з додержанням норм процесуального права. 
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 29 січня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
12. Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 18 травня 2020 року.  
VІ. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. 01 березня 2019 року з метою оформлення права на землекористування для утримання, обслуговування і використання за призначенням власної будівлі, ОСОБА_1 звернулася до в.о. голови Чернівецької обласної державної адміністрації Павлюка М.В. із заявою, у якій просила прийняти розпорядження, яким передати ФОП ОСОБА_1 в оренду на 5 років земельну ділянку, яка розташована в с. Южинець Кіцманського району Чернівецька області, площею 54,6531 га, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, з цільовим призначенням - для рибогосподарських потреб (код 10.07).
14. Висновком Обласної комісії з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень у галузі земельних відносин від 01 квітня 2019 року №0135-49/1363 рекомендовано відмовити позивачеві у передачі земельної ділянки в оренду терміном на 5 років. Зазначено про те, що згідно з розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 26 червня 2017 року №450-р, виданим на підставі клопотання Кіцманської районної державної адміністрації від 04 квітня 2017 року №01-29/4-178, водний об`єкт у комплексі із земельною ділянкою, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, загальна площа 54,6531 га, цільове призначення - для рибогосподарських потреб, включено до переліку земельних ділянок державної власності, право на яку виставляється на торги окремим лотом, та опубліковано на сайті Чернівецької обласної державної адміністрації. Посилаючись на норми Водного та Земельного кодексів України і ураховуючи те, що нерухоме майно, яке належить позивачеві на праві власності, а саме нежитлова будівля загальною площею 21,1 кв.м., - займає лише незначну частину вказаної земельної ділянки, ОСОБА_1 запропоновано звернутися до Чернівецької обласної державної адміністрації із клопотаннями щодо поділу земельної ділянки в натурі, для обслуговування вказаної нежитлової будівлі. 
15. Судами також були досліджені: 
- акт про реалізацію майна боржника від 25 лютого 2019 року; 
- витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, відповідно до якого ОСОБА_1 є власником нежитлової будівлі рибниці, загальною площею 21,1 кв.м., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
- довідка Южинецької сільської ради Кіцманського району Чернівецької області від 28 вересня 2018 року №228, згідно з якою договір оренди від 14 березня 2006 року земельної ділянки площею 54,6531 га, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, з ПП ОСОБА_2 припинений у зв`язку із закінченням строку його дії.
16. Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 18 червня 2019 року №НВ-7304489912019 - земельна  ділянка розташована на території Южинецької сільської ради Кіцманського району Чернівецької області, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, цільове призначення 10.07 - для рибогосподарських потреб, землі водного фонду для рибогосподарских потреб, форма власності - державна, загальна площа становить 54,6531 га. 
17. Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно - власником земельної ділянки, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, площею 54,6531 га, є Чернівецька обласна державна адміністрація. 
18. Судами попередніх інстанцій також досліджено розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 26 червня 2017 року №450-р «Про включення земельної ділянки водного фонду до переліку земельних ділянок державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах».
19. Листом від 02 квітня 2019 року №П/3П-62 Чернівецька обласна державна адміністрація на запит ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від                   26 березня 2019 року надала копії документів, які стали підставою для включення земельної ділянки водного фонду до переліку земельних ділянок державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, і проінформувала про те, що земельні ділянки, які включені до переліку земельних ділянок державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, а саме: відбір послуг з визначення виконавця земельних торгів (виконавця землевпорядних та землеоціночних робіт) та результат їх продажу права оренди, виставлені на сайті Чернівецької обласної державної адміністрації. 
VІІ. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими він керувався 
20. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. 
21. Завданням адміністративного судочинства в силу приписів частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).
23. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. 
24. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 
25. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
26. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
27. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
28. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
29. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
30. За змістом статті 14 Конституції України, з якою кореспондуються приписи частин першої, другої статті 373 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
31. Частинами першою та другою статті 83 ЗК України визначено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
32. Відповідно до абзацу першого частини першої та частини другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
33. Водночас частиною першою статті 93 ЗК України, приписи якої кореспондуються зі статтею 1 Закону України «Про оренду землі», передбачено, що засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності, є правом оренди земельної ділянки.
34. Згідно з абзацами першим і другим частини другої статті 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі розташування на земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
35. Порядок переходу права на земельну ділянку в разі набуття права на жилий будинок, будівлю або споруду визначено статтею 377 ЦК України, приписи якої кореспондуються зі статтею 120 ЗК України, за змістом яких до особи, яка набула право власності на житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, установлених для попереднього землевласника (землекористувача).
36. Водночас за приписами статті 120 ЗК України у редакції, чинній на момент набуття позивачем права власності на об`єкт нерухомого майна, розташованого на спірній земельній ділянці, при переході права власності на будівлю і споруду право власності на земельну ділянку або її частину може переходити на підставі цивільно-правових угод, а право користування - на підставі договору оренди. При відчуженні будівель та споруд, які розташовані на орендованій земельній ділянці, право на земельну ділянку визначається згідно з договором оренди земельної ділянки.
37. Спірна земельна ділянка може надаватися в користування (оренду) власнику розташованого на ній нерухомого майна у порядку, визначеному, зокрема статтями       116, 124 ЗК України.
38. Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
39. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 123 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
40. Отже, у разі відмови в наданні спірної земельної ділянки у користування або ж залишення відповідного клопотання без розгляду особа не позбавлена права оскаржити рішення, дію чи бездіяльність органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування до суду.
41. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03 квітня 2019 року в справі №921/158/18 зазначила про те, що якщо особа стверджує про порушення своїх прав наслідками, спричиненими рішенням, дією чи бездіяльністю органу місцевого самоврядування, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни або припинення її цивільних прав чи інтересів або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, зокрема і щодо оформлення права на земельну ділянку під набутим у власність будинком або спорудою, то визнання незаконними таких рішень, їх скасування, визнання дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування неправомірними, є способами захисту відповідних цивільних прав та інтересів.
42. Ураховуючи викладене, Верховний Суд уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки він, з огляду на суб`єктний склад його сторін та характер спірних правовідносин, має вирішуватися у порядку цивільного судочинства. 
43. Наведені в касаційній скарзі мотиви і доводи не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що ними допущено порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
44. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІІІ. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.  
2. Ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року в справі №824/1034/19-а залишити без змін. 
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                О. В. Кашпур 
Судді:                                                                                           О. Р. Радишевська 
                                                                                                    С. А. Уханенко