ПОСТАНОВА
Іменем України

16 квітня 2020 року 
Київ
справа №420/912/19
адміністративне провадження №К/9901/36183/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Загороднюка А.Г., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №420/912/19
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними і скасування наказів, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді Білостоцького О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді- Семенюка Г.В., суддів: Домусчі С.Д. , Шляхтицького О.І.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 17 грудня 2018 року № 4623/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 "; 

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 04 лютого 2019 року № 318/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувані накази прийняті з порушенням чинного законодавства, а також порушують права позивача та охоронювані законом інтереси.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Наказом відповідача від 06 листопада 2018 року № 3958/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" було затверджено перелік державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Зазначеним наказом встановлено провести моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з дати набрання чинності цим наказом у термін до 14 грудня 2018 року.

3.1. За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, відповідачем було складено акт від 11 грудня 2018 року, в якому встановлено порушення позивачем (під час розгляду заяв за номерами № 30495875, № 30497688 та № 29353392) статті 34 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", а саме стягнуто адміністративний збір з усіх співвласників об`єктів нерухомого майна.

3.2. Наказом Міністерства юстиції України від 17 грудня 2018 року № 4623/7 на підставі статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого      постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року №990, та акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського округу ОСОБА_1, було наказано провести камеральну перевірку позивача у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

3.3. Копію зазначеного наказу 27 грудня 2018 року було направлено ОСОБА_1 разом із супровідним листом від 18 грудня 2018 року № 13147/19.3.2/34-18, які позивач отримала 21 січня 2019 року.

3.4. За наслідками перевірки комісією Міністерства юстиції України у складі: начальника Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату Трофимовичем М.М., начальником відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату Михайловою Т.С., головного спеціаліста відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату Макєєнком О.В. було складено довідку про результати камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського округу ОСОБА_1 від 08 січня 2019 року. 

3.5. За змістом вказаної довідки в діяльності позивача виявлені наступні порушення: статі 34 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень " під час розгляду заяв за номерами № 23101071, № 23125254, 23305053, № 23306497, № 30495875, № 30497688 та № 29353392, а саме стягнуто окремо адміністративний збір з усіх співвласників об`єкта нерухомого майна; статей 10, 18, 23 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", пунктів 9, 14, 66 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року №1127, а саме за заявами № 24966140, № 24967025 та №24968118 не поданий витяг із Спадкового реєстру про наявність заведеної спадкової справи.

3.6. Також, за результатами перевірки Комісією було запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці.

3.7. З урахуванням встановлених порушень Міністерством юстиції України було прийнято наказ від 04 лютого 2019 року № 318/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" строком на три місяці.

3.8. Не погоджуючись із вищевикладеним, позивач звернулась до суду з даним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, позов задоволено частково.

4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 04 лютого 2019 року № 318/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно". 

4.2. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

4.3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на час проведення перевірки позивачу не було вручено копію наказу від 17 грудня 2018 року № 4623/7, та відповідачем було порушено п.9 ч.2 ст. 2 КАС України, а саме проведено камеральну перевірку без забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення.

IV. Касаційне оскарження

5. У касаційній скарзі Міністерство юстиції України, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судами не було повно та всебічно з`ясовано обставини, що мають значення для справи.

5.2. Зазначає, що камеральну перевірку проведено у відповідності до вимог чинного законодавства, копія наказу надсилалась на поштову адресу позивача.

6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

10. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

11.  Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

12. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» № 1952-IV від 01 липня 2004 року (далі - Закон № 1952-IV).

13. Відповідно до частини першої статті 37-1 Закону № 1952-IV контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

13.1. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.

13.2. У разі, якщо в результаті проведеної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав виявлено прийняття такими державними реєстраторами чи суб`єктами державної реєстрації прав рішень з порушенням законодавства, що має наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб, Міністерство юстиції України вживає заходів до негайного повідомлення про це відповідних правоохоронних органів для вжиття необхідних заходів, а також заінтересованих осіб.

14. Частиною другою статті 37-1 Закону № 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про:
1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав;
4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;
5) скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав.

15. Процедуру здійснення Міністерством юстиції України контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань визначено Порядком здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990  (далі - Порядок № 990).

16. Відповідно до пункту 1 Порядку №    990 моніторинг реєстраційних дій - комплекс організаційних та технічних (з використанням програмних засобів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - реєстри) заходів, які забезпечують систематичну, вибіркову перевірку дотримання державними реєстраторами прав на нерухоме майно, державними реєстраторами юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державні реєстратори), уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації законодавства під час проведення реєстраційних дій за критеріями, визначеними цим Порядком.

17. Згідно з пунктами 4-7 Порядку № 990 моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями:
1) порушення строків, визначених Законами;
2) проведення реєстраційних дій в неробочий час;
3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування;
4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень;
5) скасування (видалення) записів з реєстрів;
6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом.

17.1. Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін`юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті.

17.2. За результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг.

17.3. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.

17.4. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Камеральна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 14 робочих днів. 

17.5. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.

17.6. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації.

VI. Позиція Верховного Суду

18. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

19. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

21. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

22. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. 

23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 грудня 2018 року Міністерством юстиції України прийнято наказ № 4623/7 «Про проведення камеральної перевірки у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора-приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 » (далі - Наказ №  4623/7). 

24. Копія Наказу №  4623/7 супровідним листом направлена на адресу приватного нотаріусу лише 27 грудня 2018 року, тобто з порушенням строку.

25. В подальшому, зазначений наказ був отриманий позивачем лише 21 січня 2019 року, тобто вже після складання Довідки від 08 січня 2019 року, в якій виявлені порушення, а тому камеральну перевірку було проведено безпідставно.

26. Оскільки матеріали справи містять докази у підтвердження отримання приватним нотаріусом наказу про проведення камеральної перевірки від 17 грудня 2018 року № 4623/7 лише після проведення перевірки, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що камеральну перевірку проведено з порушенням встановленої процедури, а отже прийнятий за результатами такої перевірки наказ Міністерства юстиції України від 04 лютого 2019 року № 318/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" підлягає скасуванню.

27. З приводу доводів касаційної скарги на дискреційні повноваження в питаннях визначення певного виду санкцій, колегія суддів не заперечує цього факту, але вважає, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення, однак Верховний Суд вважає, що визначена позивачу санкція встановлена без урахування вказаного принципу.

28. Також, Верховним Судом відхиляються доводи відповідача щодо можливості позивача ознайомитися зі змістом відповідних наказів на офіційному сайті Міністерства юстиції України, оскільки відповідно до  статті 19 Конституції України  ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а отже позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації.

29. Аналогічних правових висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постанові від 14 листопада 2018 року (справа № 814/2229/17).

30.  За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову.

31.  Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

32. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.

33. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

VIІ. Судові витрати

35. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення.  

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова
М.В. Білак 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду