Постанова 
Іменем  України                                           
 
20 травня 2020 року
м. Київ
справа № 330/441/18
провадження № 61-11310св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Гулейкова І. Ю., Олійник А. С., Погрібного С. О., 
Яремка В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Запорізької області - начальник управління представництва інтересів громадянина або держави в суді в інтересах держави, 
відповідачі: Кирилівська селищна рада Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 14 листопада 2018 року у складі судді Федорець С. В. та постанову Запорізького апеляційного суду від 24 квітня 2019 року у складі колегії суддів: Бєлки В. Ю., Крилової О. В., Онищенко Е. А.,

 
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів
У березні 2018 року заступник прокурора Запорізької області - начальник управління представництва інтересів громадянина або держави в суді в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області (далі - Кирилівська селищна рада), ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення. 
На обґрунтування позову посилався на те, що прокуратурою шляхом опрацювання відомостей, розміщених у Публічній кадастровій карті України та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, встановлено, що Кирилівською селищною радою 03 березня 2015 року прийнято рішення № 7 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для обслуговування торговельного павільйону ОСОБА_1 ». Зазначеним рішенням ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1 га на АДРЕСА_1 для обслуговування торговельного павільйону з метою подальшої передачі земельної ділянки в оренду. 22 травня 2015 року за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 Кирилівською селищною радою прийнято рішення № 13 «Про передачу земельної ділянки в оренду громадянину ОСОБА_1 ». Зазначеним рішенням затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1 га з кадастровим номером 2320355400:11:00:0275, для обслуговування та функціонування торговельного павільйону, розташованого на АДРЕСА_1 , а зазначену земельну ділянку передано ОСОБА_1 у довгострокову оренду терміном на 49 років. Зазначав, що рішення від 22 травня 2015 року № 13 прийнято з порушенням законодавства та підлягає скасуванню, оскільки згідно із відомостями з Публічної кадастрової карти України відстань спірної земельної ділянки від урізу води становить 31 м, що, як зазначає прокурор, порушує встановлені статтею 60 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) та статтею 88 Водного кодексу України (далі - ВК України) обмеження, відповідно до яких прибережна захисна смуга становить не менш двох км від урізу води, а пляжна зона - не менше 100 м від урізу води. Враховуючи це, на думку прокурора, спірна земельна ділянка перебуває у межах прибережної захисної смуги і пляжної зони, тому відповідно до норм ВК України, відноситься до земель водного фонду, порядок надання яких у користування визначається земельним законодавством, де заборонено передання цих земель громадянам в оренду для обслуговування та функціонування торговельного павільйону (стаття 59 ЗК України). Тому рішення Кирилівської селищної ради від 22 травня 2015 року № 13 прийняте з порушенням вимог водного та земельного законодавства України, є незаконним та підлягає скасуванню. Крім того, на підставі цього рішення між відповідачами 19 червня 2015 року укладений договір оренди спірної земельної ділянки, який був зареєстрований у встановленому законом порядку та на його підставі відбулася передача спірної земельної ділянки Кирилівською селищною радою ОСОБА_1 , про що складено акт прийому-передачі. У зв`язку з тим, що вказаний договір оренди укладений на підставі незаконного рішення від 22 травня 2015 року № 13, то цей договір підлягає визнанню його недійсним із застосуванням наслідків недійсності правочину, на підставі статей 203, 215, 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Прокурор вважав, що відповідно до вимог статті 216 ЦК України спірна земельна ділянка підлягає поверненню ОСОБА_1 на користь власника - територіальної громади в особі Кирилівської селищної ради. Також, обґрунтовуючи необхідність захисту інтересів держави прокуратурою, позивач зазначав про те, що порушення Кирилівською селищною радою встановленого законом порядку розпорядження землями водного фонду, що перебувають у державній та комунальній власності, спричиняє шкоду державі і є підставою для втручання органів прокуратури, у тому числі для звернення з відповідним позовом до суду. Оскільки спірна земельна ділянка знаходиться у межах прибережної захисної смуги, законодавством визначено режим обмеженої господарської діяльності на ній, встановлено виключний перелік цілей, задля яких вона може передаватися в оренду, та вичерпний порядок дозволеного на ній будівництва, тому передача цієї земельної ділянки в оренду для інших потреб створює загрозу забруднення поверхневих вод та позбавляє державу можливості здійснення охорони поверхневих вод та контролю за станом використання таких земель, що є безпосереднім порушенням її інтересів. Також знаходження спірної земельної ділянки у межах пляжної зони порушує гарантоване законодавством право інших громадян на вільне використання цієї зони. Статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Відповідно до постанови Кабміну України від 10 вересня 2014 року № 442 таким центральним органом виконавчої влади є Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру. Разом з тим, зазначеним законом інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель надано право звертатися до суду лише з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також поверненням самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Повноважень щодо звернення до суду з позовом про скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, визнання недійсними правочинів, а також про повернення земельних ділянок з чужого незаконного володіння, нормами закону не передбачено.
З урахуванням наведеного, прокурор просив визнати незаконним та скасувати рішення Кирилівської селищної ради від 22 травня 2015 року № 13 «Про передачу земельної ділянки в оренду громадянину ОСОБА_1 », визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 0,1 га, кадастровий номер 2320355400:11:003:0275, від 19 червня 2015 року, укладений між Кирилівською селищною радою та ОСОБА_1 , та зобов`язати ОСОБА_1 повернути на користь Кирилівської селищної ради спірну земельну ділянку, розташовану на АДРЕСА_1 .
Рішенням Якимівського районного суду Запорізької області від 14 листопада 2018 року, з урахуванням ухвали цього ж суду від 27 листопада 2018 року про виправлення описки, у задоволенні позову відмовлено. 
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що прокурор не надав належних доказів на підтвердження заявлених ним позовних вимог. Спірна земельна ділянка знаходиться у межах смт Кирилівка, а проект землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги на час ухвалення оскаржуваного рішення відсутній, тому не можна беззаперечно зазначати, що розмір захисної смуги становить два кілометри від урізу води, оскільки цей розмір повинен встановлюватися з урахуванням конкретних умов забудови. Рішення Кирилівської селищної ради від 22 травня 2015 року № 15 прийняте у межах повноважень, відповідно до статей 186, 186-1 ЗК України, з урахуванням висновків органів, на які державою покладено функції щодо здійснення контролю за використанням земель, про погодження проекту землеустрою спірної земельної ділянки. Крім того, прокурор обрав неналежний спосіб захисту при зверненні до суду з вимогами про скасування рішення Кирилівської селищної ради, оскільки обраний спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту. На підтвердження зазначеного суд першої інстанції послався на рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та на постанови Верховного Суду України від 06 жовтня 2015 року у справі 
№ 21-1306а15, від 11 жовтня 2016 року у справі № 816/4340/14. Також зазначив, що договір оренди землі укладений на виконання відповідного рішення органу місцевого самоврядування щодо надання земельної ділянки в оренду. Жодних відомостей, які б свідчили про протиріччя змісту договору нормам водного чи земельного законодавства, у договорі не зазначено та на них не вказує прокурор. Крім того, прокурор неправильно обґрунтував свою позицію з приводу повноважень для звернення до суду, не визначив позивачем Державну екологічну інспекцію України (далі - Держекоінспекція України) та не врахував, що у цього органу виконавчої влади є повноваження для звернення до суду.
Постановою Запорізького апеляційного суду від 24 квітня 2019 року рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 14 листопада 2018 року залишено без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що прокурор не довів факту розташування спірної земельної ділянки на час прийняття рішення саме у межах двокілометрової зони від урізу води, прокурор не зазначив жодних відомостей, які б свідчили про протиріччя договору оренди землі нормам водного чи земельного законодавства. Вимоги прокурора про повернення спірної земельної ділянки Кирилівській селищній раді є безпідставними, оскільки на цій земельній ділянці знаходиться будівля торговельного павільйону, що належить на праві приватної власності ОСОБА_1 . Також прокурор неправильно обґрунтував свою позицію щодо повноважень для звернення до суду, не визначив позивачем Держекоінспекцію України та не врахував, що у цього органу виконавчої влади є повноваження для звернення до суду. 
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги та позиції інших учасників
У червні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Запорізької області, в якій заявник, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 14 листопада 2018 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 24 квітня 2019 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди дійшли помилкового висновку про те, що визначення цільового призначення землі та відведення земельних ділянок у межах населеного пункту здійснюється на підставі погоджених проектів землеустрою з урахуванням містобудівної документації. Відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом. При наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України. Тому законодавством та судовою практикою визначені розміри прибережних захисних смуг морів та лиманів, встановлені правові та природоохоронні обмеження при використанні та розпорядженні землями на їх території. На момент укладення договору оренди спірна земельна ділянка належала до категорії земель водного фонду, тому рішення Кирилівської селищної ради про передачу в оренду ОСОБА_1 спірної земельної ділянки для розміщення та функціонування торговельного павільйону у пляжній зоні Азовського моря прийнято всупереч вимогам статей 58-60 ЗК України та статей 88-90 ВК України. Суди дійшли помилкового висновку про те, що наявність у проекті землеустрою відведення спірної земельної ділянки позитивних висновків органів земельних ресурсів та містобудування, у яких зазначено про відведення цієї землі за рахунок земель житлової та громадської забудови, свідчить про законність наступного виділення землі у користування ОСОБА_1 . Такі обставини не мають значення для правильного вирішення спору, оскільки статтею 152 ЗК України визначено, що захист прав на земельні ділянки здійснюється шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а не окремих процедурних документів, що їм передують. Суди безпідставно відмовили у задоволенні вимог про повернення спірної земельної ділянки територіальній громаді у зв`язку з тим, що на ній знаходиться об`єкт нерухомості орендаря, оскільки наявність на земельній ділянці об`єктів нерухомості не змінює її правового статусу як земель водного фонду та не скасовує природоохоронні обмеження її використання, визначені статтями 58-60 ЗК України та 88-90 ВК України. Крім того, розмір земельної ділянки понад 40 разів перевищує площу самої будівлі, чим обмежується право громадян на вільний доступ до Азовського моря. Також суди дійшли помилкового висновку про те, що належним позивачем у цій справі є Держекоінспекція України, а прокурор безпідставно звернувся з цим позовом до суду, оскільки суб`єктивні права та охоронювані законом інтереси вказаних органів у спірних правовідносинах не порушені, а відповідними нормами законодавства права на захист комунальної власності на землю у цих правовідносинах їм не надано.  
У липні 2019 року надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких ОСОБА_1 та Кирилівська селищна рада просили касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 21 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали.
Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом (08 лютого 2020 року).
Касаційна скарга у цій справі подана у липні 2018 року, а тому вона підлягає розгляду в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-ІХ.
Частиною першою статті 402 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній до набрання чинності Законом № 460-IX) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є обґрунтованою та підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають.
Суди встановили, що 03 березня 2015 року Кирилівською селищною радою прийнято рішення № 7 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для обслуговування торговельного павільйону ОСОБА_1 », яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для обслуговування торговельного павільйону, яка розташована в    АДРЕСА_1 , в оренду на 49 років, за рахунок земель громадської та житлової забудови смт Кирилівка Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області. Також зобов`язано ОСОБА_1 подати проект відведення зазначеної земельної ділянки на затвердження в Кирилівську селищну раду в термін не пізніше одного року.
22 травня 2015 року, розглянувши клопотання ОСОБА_1 та проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для обслуговування та функціонування торговельного павільйону, 57 сесія Кирилівської селищної ради прийняла рішення № 13 «Про передачу земельної ділянки в оренду громадянину ОСОБА_1 ». Зазначеним рішенням затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1 га з кадастровим номером 2320355400:11:00:0275 для обслуговування та функціонування торговельного павільйону, розташованого на АДРЕСА_1 , та зазначену земельну ділянку передано ОСОБА_1 у довгострокову оренду терміном на 49 років за рахунок земель громадської та житлової забудови смт Кирилівка, встановлено орендну плату за користування земельною ділянкою, а також зобов`язано ОСОБА_1 укласти договір оренди земельної ділянки та зареєструвати право оренди на зазначену земельну ділянку у встановленому законом порядку.
На виконання зазначеного рішення між Кирилівською селищною радою та ОСОБА_1 19 червня 2015 року укладений договір оренди спірної земельної ділянки, який зареєстрований у встановленому законом порядку, відповідно до відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
На підставі зазначеного договору оренди земельної ділянки від 19 червня 2015 року відбулася передача спірної земельної ділянки Кирилівською селищною радою ОСОБА_1 , про що складено акт приймання-передачі.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту «в» частини першої статті 12 ЗК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;
Згідно з частинами першою, другою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Частиною першою статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісового фонду; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. 
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень (частини перша статті 20 ЗК України).
Відповідно до частини першої статті 59 ВК України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Згідно з частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.
Земельні ділянки під прибережні захисні смуги виділяються у межах водоохоронних зон вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина перша статті 60 ЗК України, частина перша статті 88 ВК України).
Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.
Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України, абзац другий пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173, і додаток 13 до цих правил).
Отже, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування.
Відповідно до частини третьої статті 85 ВК України у тимчасове користування за погодженням з постійними користувачами земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.
Отже, існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Тому відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок)
Такий висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження 
№ 14-452цс18), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19), від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19).
Відповідно до частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
На землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови (пункт 10 Порядку).
Розмір і межі прибережної захисної смуги встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації (частини третя статті 60 ЗК України).
Містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій (частина перша статті 17 Закону України «Про основи містобудування»), з урахуванням яких визначається цільове призначення земель (абзац четвертий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій», який був чинним на момент розроблення та затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки).
Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові питання вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (абзац восьмий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій»).
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відділом Держземагентства в Якимівському районі Запорізької області від 31 березня 2015 року надано висновок про погодження проекту землеустрою спірної земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності та відноситься до категорії земель житлової та громадської забудови, з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, та зазначили, що ці обставини також підтверджуються генеральним планом забудови смт Кирилівка.
Проте з копії витягу з генерального плану смт Кирилівка, наявного у матеріалах справи, неможливо встановити, що зазначеною містобудівною документацією встановлено менші розміри і межі прибережної захисної смуги у смт Кирилівка, ніж ті, які встановлені законодавством, зокрема статтею 88 ЗК України. Також відсутній план зонування, на якому визначені категорії та цільове призначення земель. Суди не зазначили, на підставі якого розділу, пункту (підпункту тощо) генерального плану Кирилівська селищна рада дійшла висновку про те, що спірна земельна ділянка не розташована у межах прибережної захисної смуги, а відноситься до земель житлової та громадської забудови.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд не перевірив рішення суду першої інстанції на предмет його законності та обґрунтованості, не надав належної оцінки доводам позивача про те, що спірна земельна ділянка розташована у пляжній зоні Азовського моря на відстані 31  м до урізу води, що суперечить вимогам статті 88 ВК України.
Тобто, суди уникнули оцінки доказів та встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, також не визначили, яким, з огляду на практику Великої Палати Верховного Суду, має бути належне матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (див., наприклад, пункт 47 постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19).
Крім того, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовив у задоволенні позову з двох взаємовиключних підстав, зокрема розглянув справу по суті та зазначив, що прокурор неправильно обґрунтував свою позицію щодо повноважень на звернення до суду та не зазначив позивачем Держекоінспекцію України.
При цьому суди не врахували підстави представництва прокуратурою інтересів держави в суді, яке полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом, не врахували, що за обставин цієї справи та за наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного інтересу громадськості до збереження прибережної захисної смуги Азовського моря, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави (див., наприклад, пункти 36-45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження 
№ 14-364цс19).
Суди встановили, що спірна земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади Кирилівської селищної ради. Прокурор вказував, що Кирилівська селищна рада порушили порядок розпорядження спірною земельною ділянкою як земельною ділянкою, що відноситься до земель водного фонду. Предметом спору є визнання незаконним та скасування рішення селищної ради, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення. Тому прокурор мав право на звернення до суду за захистом інтересів держави, має статус позивача, оскільки у цій справі оскаржуються рішення та правочин, вчинені Кирилівською селищною радою як представником територіальної громади.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;
Згідно з пунктом 1, 2 частини третьої та частини четвертої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, у порушення вимог частин першої та другої статті 367 ЦПК України не переглянув справу за наявними в ній і додатково поданими доказами, не перевірив законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не дослідив докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та відзиві на неї, що є підставою для скасування рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи на новий апеляційний розгляд.
При новому розгляді апеляційний суд має з`ясувати та зазначити в судовому рішенні чи дотримані відповідачами вимоги статей 60 ЗК України, 88 ВК України при прийнятті оскаржуваного рішення та передачі спірної земельної ділянки в оренду, перевірити докази позивача про розташування спірної земельної ділянки на відстані 31 м (у касаційній скарзі зазначається про відстань у 20 м) до урізу води, в тому числі відповідність оскаржуваних рішення ради та оспорюваного договору оренди генеральному плану забудови смт Кирилівка, дати оцінку відповідності положень цього плану вказаним нормам закону. 
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки в цьому випадку оскаржувані рішення апеляційного суду підлягають скасуванню з направленням справи на новий апеляційний розгляд, то розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області задовольнити частково.
Постанову Запорізького апеляційного суду від 24 квітня 2019 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                                 О. В. Ступак
 
Судді:                                                                                                             І. Ю. Гулейков
 
                                                                                                                        А. С. Олійник
 
                                                                                                                        С. О. Погрібний
 
                                                                                                                        В. В. Яремко