ПОСТАНОВА
Іменем України

16 червня 2020 року 
Київ
справа №820/1319/17
адміністративне провадження №К/9901/18302/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/1319/17
за позовом Харківської міської ради до Державного реєстратора приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Малахової Галини Іванівни, третя особа: ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито  
за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чалого І.С., суддів - П`янової Я.В.,   Зеленського В.В.), 
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Харківська міська рада звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державного реєстратора приватного нотаріуса Харківського районного нотаріального округу Малахової Галини Іванівни, третя особа: ОСОБА_1 , в якому, з урахуванням уточнених (зменшених) позовних вимог (а.с. 27 - 33), просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення Державного реєстратора приватного нотаріуса Малахової Галини Іванівни Харківський міський нотаріальний округ, про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) індексний номер: 28750602 від 15.03.2016 року 20:20:38 щодо об`єкта нерухомого майна: квартира загальна площа 40,5 кв.м., житлова площа 14,6 кв.м., що розташована у АДРЕСА_1 , реєстраційний номер 875731263101, яка була зареєстрована на підставі рішення Ленінського районного суду м. Харкова від 05.02.2016 року по справі  №642/10125/15-ц.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішенням Ленінського районного суду міста Харкова від 05.02.2016 року по справі № 642/10125/15-ц визнано за ОСОБА_1 право власності на самочинно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 . Таким чином, при розгляді вказаної справи судом встановлено факт виконання позивачем ( ОСОБА_1 ) будівельних робіт (робіт з реконструкції) без відповідного документа, що надає право на виконання будівельних робіт та не введення зазначеного об`єкта в експлуатацію. Окрім того, в рішенні суду зазначено про виконання ОСОБА_1 будівельних робіт з реконструкцією нежитлових приміщень холу гуртожитку у АДРЕСА_1 шляхом переобладнання та включення до складу ізольованої квартири АДРЕСА_1 .
Згідно інформаційної довідки з Державного реєстру прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборони відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна № 78854429 від 25.01.2017 року, право власності на квартиру АДРЕСА_1 зареєстровано за ОСОБА_1 на підставі рішення Ленінського районного суду міста Харкова від 05.02.2016 року по справі № 642/10125/15-ц. Підставою для внесення такого запису зазначено рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень державного реєстратора приватного нотаріуса Малахової Галини Іванівни Харківського міського нотаріального округу (з відкриттям розділу прав власності), індексний номер: 28750602 від 15.03.2016 року.
Харківська міська рада не погоджується з оскаржуваним рішенням приватного нотаріуса, оскільки у відповідності до діючих норм та положень Цивільного кодексу України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого Постановою КМУ № 461 від 13.04.2011 року, передумовою для державної реєстрації права власності на самочинно реконструйоване майно (його визнання в судовому порядку та подальшої державної реєстрації) є введення (прийняття) відповідного об`єкта нерухомого майна в експлуатацію в установленому законодавством порядку уповноваженим на то органом - Інспекцією державного архітектурного контролю.
Позивач вважає, що рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності на об`єкт будівництва, який не було введено в експлуатацію у встановленому законом порядку порушує вимоги ст. 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно», ст. 331 ЦК України, ст. 26, 39, 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та є таким, що призводить до дезорганізації діяльності та виконання наданих законом повноважень органу Державного архітектурно-будівельного контролю - Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 11 квітня 2017 року Харківський окружний адміністративний суд вирішив:
Адміністративний позов Харківської міської ради до Державного реєстратора приватного нотаріуса Харківського районного нотаріального округу Малахової Галини Іванівни, третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити.
Визнати протиправним і скасувати рішення Державного реєстратора приватного нотаріуса Малахової Галини Іванівни Харківський міський нотаріальний округ, про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) індексний номер: 28750602 від 15.03.2016 року 20:20:38 щодо об`єкта нерухомого майна: квартира загальна площа 40,5 кв.м., житлова площа 14,6 кв.м., що розташована у АДРЕСА_1 , реєстраційний номер 875731263101, яка була зареєстрована на підставі рішення Ленінського районного суду м. Харкова від 05.02.2016р. по справі №642/10125/15-ц.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наявність рішення Ленінського районного суду міста Харкова від 05.02.2016 року по справі №642/10125/15-ц, яким визнано за ОСОБА_1 право власності на самочинно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 . не виключає передбачений законом обов`язок щодо прийняття цього об`єкта нерухомого майна в експлуатацію, та не є виключною підставою для реєстрації приватним нотаріусом права власності, в зв`язку з цим рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності на об`єкт будівництва, який не було введено в експлуатацію у встановленому законом порядку, є незаконним та таким, що прийняте в порушення вимог законодавства, а тому підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 15 червня 2017 року Харківський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу Державного реєстратора приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11.04.2017р. по справі № 820/1319/17 скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог Харківської міської ради до Державного реєстратора приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Малахової Галини Іванівни; третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що встановлюючи відповідність заявленого права чинному законодавству, відповідачем було встановлено, що подане рішення суду містить обов`язкове до виконання визнання права власності за певною особою на визначене нерухоме майно, без будь-яких посилань на самочинний характер такого будівництва або необхідність прийняття такого нерухомого майна в експлуатацію.
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
7. 13 липня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Харківської міської ради.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року та залишити в силі постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року.  
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначає, що при перевірці документів, поданих для державної реєстрації, державним реєстратором не було встановлено відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам чинного законодавства.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Харківської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року.  
9. 08 лютого 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах. 
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 лютого 2018 року визначено склад колегії суддів: Анцупова Т.О. (головуючий суддя), Берназюк Я.О., Кравчук В.М. 
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11.06.2019 №679/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.
II.  ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Рішенням Ленінського районного суду міста Харкова від 05.02.2016 року по справі №642/10125/15-ц визнано за ОСОБА_1 право власності на самочинно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 (а.с. 17 - 18).
Вказане судове рішення набрало законної сили 16.02.2016 року.
Згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборони відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №78854429 від 25.01.2017 року, право власності на квартиру АДРЕСА_1 , зареєстровано за ОСОБА_1 на підставі рішення Ленінського районного суду м. Харкова від 05.02.2016 року по справі №642/10125/16-ц.
Підставою внесення запису зазначено "рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень державного реєстратора приватного нотаріуса Малахової Галини Іванівни, Харківський міський нотаріальний округ (з відкриттям розділу прав власності), індексний номер: 28750602 від 15.03.2016 року приватного нотаріуса Малахової Г.І. Харківського міського нотаріального округу, Харківська область" (а.с. 15 - 16, 19 - 20).
Не погоджуючись із позицією Державного реєстратора приватного нотаріуса Харківського районного нотаріального округу ОСОБА_2 , вважаючи рішення Державного реєстратора приватного нотаріуса Малахової Галини Іванівни Харківського міського нотаріального округу про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) індексний номер: 28750602 від 15.03.2016 року 20:20:38 щодо об`єкта нерухомого майна таким, таким, що прийнято всупереч нормам діючого законодавства, та таким що підлягає скасуванню, позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із зазначеним позовом.
IІI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Вирішуючи   даний спір суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
На думку колегії суддів, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм права, з огляду на наступне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час подання позову та розгляду справи судами попередніх інстанцій, далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 17 КАС України, у відповідній редакції, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
У пункті 7 частини першої статті 3 КАС України у наведеній вище редакції визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово викладала висновки щодо питання предметної юрисдикції у спорах, що виникли з подібних правовідносин.
Зокрема, у постанові від 29 травня 2019 року №815/4063/15 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правовідносини у сфері державної реєстрації виникають виключно між суб`єктом звернення за вчиненням реєстраційних дій як власником або володільцем майна та державним реєстратором як суб`єктом, уповноваженим на здійснення реєстраційних дій. При цьому правовідносини, які виникають між цими суб`єктами, носять публічний характер, оскільки мають на меті підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно.
Разом з тим, якщо внаслідок посвідчення набуття, переходу або припинення речового права особою шляхом вчинення певних реєстраційних дій на майно порушуються права та/або інтереси інших осіб публічного або приватного права, то правовідносини втрачають публічний характер.
Оскільки метою оскарження реєстраційних дій особою, яка вважає, що вчиненими стосовно власника або володільця майна реєстраційними діями порушено її права та/або інтереси, є припинення такого набутого речового права, то спір набуває приватноправового характеру.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорюване рішення, здійснено оспорюваний запис.
Натомість, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
Як убачається з матеріалів справи, позивач просить визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, на підставі якого зареєстроване право власності за ОСОБА_1 на об`єкт нерухомого майна, а саме квартиру АДРЕСА_1 .
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав третьої особи, а не позивача.
Виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю набуття третьою особою у справі права власності на об`єкт нерухомого майна, що стало підставою для оскарження реєстрації права власності на це майно. Тобто предметом розгляду в цій справі є законність набуття особою права власності на нерухоме майно, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Належним відповідачем у такому спорі є особа, речове право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь у такому спорі державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні своїх прав) не змінює приватноправового характеру спору.
Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З огляду на суб`єктний склад сторін спору він має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
14. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.   
15. За правилами абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
16. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
17. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про скасування постанови Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року та постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, та закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Харківської міської ради - задовольнити частково.   
2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у справі № 820/1319/17 скасувати.
3. Провадження у справі № 820/1319/17 закрити. 
4. Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства, а також про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання копії цієї постанови звернутися до Касаційного адміністративного Суду у складі Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                Т. Г. Стрелець          
Судді                                                                                           А. І. Рибачук
                                                                                          Л. В. Тацій