ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №461/3563/17
адміністративне провадження №К/9901/16596/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Галицького районного суду м. Львова від 12 липня 2017 року у складі судді Стрельбицького В.В. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: Большакової О.О., Глушка І.В., Макарика В.Я. у справі №461/3563/17 (№876/8353/17) за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправною бездіяльності та скасування ухвали, -  
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати бездіяльність Львівської міської ради (надалі по тексту - відповідач) щодо нерозгляду її заяви від 13.10.2014 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки протиправною;
- скасувати ухвалу відповідача від 06.04.2017 №1856 "Про надання громадянину ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Львівську міську раду належним чином розглянути проект ухвали про надання їй вказаної земельної ділянки.
Постановою Галицького районного суду міста Львова від 12 липня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач не виконав свого обов`язку щодо надання руху звернення ОСОБА_1 відповідно до процедури, не повідомив її про необхідність подання відповідних документів, питання не готувалось для прийняття на сесії Львівської міської ради.
Відзиву на касаційну скаргу учасниками справи до суду не подано.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що ОСОБА_1 13 жовтня 2014 року подала міському голові міста Львова Садовому А.І. заяву про особистий прийом (реєстраційний номер З-К-26555). Згідно цього документу позивач просила прийняти її як маму загиблого з "Небесної Сотні" щодо надання земельної ділянки в АДРЕСА_1 .
10 грудня 2014 року виконавчий комітет Львівської міської ради надіслав позивачу лист №2403-3 вих. 2761, яким було повідомлено що, у зв`язку з обмеженою кількістю земельних ділянок у м. Львові, відповідно до генерального плану міста, не передбачено нових кварталів для індивідуальної житлової забудови. Крім цього, вказано, що сім`я загиблого ОСОБА_4 (сина позивача) до кінця 2014 року буде забезпечена житлом та земельною ділянкою для індивідуального будівництва, адже ухвалою Новояворівської міської ради від 02.10.2014 прийнято рішення про виділення земельної ділянки прощею 800 кв.м дружині загиблого сина позивача, також сім`ї загиблого видано сертифікат на 2-х кімнатну квартиру в місті Львові. Роз`яснено можливість отримання додаткової інформації.
Також судами встановлено, що 21 листопада 2016 року ОСОБА_2 як учасник бойових дій подав до Львівської міської ради заяву про погодження вибору місця розташування земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку.
Ухвалою Львівської міської ради №1856 від 6 квітня 2017 року ОСОБА_2 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 .
Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не подала до Львівської міської ради відповідної заяви про надання їй дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно вимог ст. 118 Земельного кодексу України, а також будь-якої письмової заяви, де був би висловлений конкретний намір безоплатно отримати у власність земельну ділянку із земель комунальної власності. Отже, без відповідної письмової заяви - клопотання Львівська міська рада не вправі була розглядати питання про надання позивачу дозволу на виготовлення проектної документації на земельну ділянку, яку вона бажала отримати у власність. В частині позовних вимог про скасування ухвали Львівської міської ради №1856 від 6 квітня 2017 року суди вказали, що вона стосується конкретно ОСОБА_2 , відтак є актом індивідуальної дії та не стосується інтересів позивача, а винесення та введення в дію даної ухвали жодним чином не може порушити права, законні інтереси позивача чи породити обов`язок на вчинення певних дій.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до статті 12 Земельного Кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської Ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно із статтею 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України ( у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу.
Таким чином, громадяни, зацікавлені в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, звертаються до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, до якого додаються визначені ЗК України       документи. Проект землеустрою підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який надає висновок про його погодження або про відмову в такому погодженні. У двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідний орган приймає рішення про надання її у користування.
Разом з тим, судами встановлено, що ОСОБА_1 13 жовтня 2014 року подала міському голові міста Львова Садовому А.І. заяву про особистий прийом (реєстраційний номер З-К-26555). Згідно цього документу позивач просила прийняти її як маму загиблого з "Небесної Сотні" щодо надання земельної ділянки в АДРЕСА_1 .
Колегія суддів погоджується з доводами суду апеляційної інстанції, що позивач не подала до Львівської міської ради відповідної заяви про надання їй дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно вимог ст. 118 Земельного кодексу України, оскільки подана нею заява адресована міському голові Садовому А.І. , та в ній ініціювалось питання щодо забезпечення її особистого прийому. Разом з тим, покликання в поданій заяві на те, що під час особистого прийому позивач мала намір обговорити питання  щодо надання земельної ділянки в АДРЕСА_1 не може розцінюватись як подання клопотання до місцевої ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Будь-яких інших заяв чи клопотань позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки матеріали справи не містять.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині того, що без відповідної письмової заяви - клопотання Львівська міська рада не вправі була розглядати питання про надання позивачу дозволу на виготовлення проектної документації на земельну ділянку, яку вона бажала отримати у власність, тому відсутні підстави для визнання бездіяльності відповідача протиправною.
Також колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми права та вирішили спір в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування ухвали Львівської міської ради від про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 з огляду на таке.
У даній справі виникла ситуація, коли на одну й ту саму земельну ділянку претендують дві особи. 
Разом з тим, Верховний Суд звертає увагу, що дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі №815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14, від 28.02.2020 у справі №461/1257/17.
Як вбачається зі ст. 79-1 ЗК України, метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.
Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
Застосовуючи цей підхід в контексті обставин справи, колегія суддів вважає, що ухвала від 06.04.2017 № 1856 про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на виготовлення документації із землеустрою на АДРЕСА_1 не порушує прав та інтересів позивача - ОСОБА_1 .
Те, що було задоволено не її заяву, а заяву іншої особи, не виключає можливість захисту її законного інтересу як на стадії розробки проекту відведення спірної земельної ділянки, так і на стадії його затвердження радою.
Інтерес позивача полягає в отриманні земельної ділянки у власність, а не в позбавленні такого права третьої особи. Тому немає підстав для скасування ухвали від 06.04.2017 № 1856 про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на виготовлення документації із землеустрою на АДРЕСА_1 .
Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 12 липня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                         А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                      Л.Л. Мороз

                                                                                                    А.І. Рибачук