ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2020 року 
Київ
справа №2а-8872/12/1370
адміністративне провадження №К/9901/18916/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Желєзного І.В.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Автогаражного кооперативу №15 Галицького району м. Львова на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2017 у складі колегії суддів: Шавеля Р.М. (головуючий), Бруновської Н.В., Костіва М.В. у справі №2а-8872/12/1370 за позовом Автогаражного кооперативу №15 Галицького району м. Львова до Головного спеціаліста відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління з контролю за використанням та охороною земель   Державної інспекції сільського господарства у Львівській області Млинко Сергія Олександровича, Державного інспектора сільського господарства Державної інспекції сільського господарства у Львівській області Маланича Миколи Миколайовича, Державної інспекції сільського господарства у Львівській області, за участю Прокуратури м. Львова, про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.          Автогаражний кооператив №15 Галицького району м. Львова (надалі - Автогаражний кооператив) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного спеціаліста відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління з контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства у Львівській області Млинко Сергія Олександровича (надалі - головний спеціаліст Млинко С.О.), Державного інспектора сільського господарства Державної інспекції сільського господарства у Львівській області      Маланича Миколи Миколайовича (надалі - інспектор Маланич М.М.), Державної інспекції сільського господарства у Львівській області (надалі - Держінспекція), за участю Прокуратури м. Львова       (надалі - Прокуратура), в якому просив:
1.1.          визнати протиправними дії головного спеціаліста Млинка С.О. та інспектора Маланича М.М. по проведенню перевірки дотримання Автогаражним кооперативом вимог земельного законодавства, оформленої актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 17.09.2012, за відсутності підстав для проведення перевірки, а також з підстав відсутності керівника чи уповноваженої особи позивача під час проведення перевірки; 
1.2.          визнати протиправними дії головного спеціаліста Млинка С.О. по здійсненню розрахунку      розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням Автогаражним кооперативом, а сам розрахунок - скасувати; 
1.3.          визнати протиправними та скасувати приписи Держінспекції від 17.09.2012 №430 та №431.
2.          Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2016 позовні вимоги задоволені частково. 
2.1.          Визнано протиправними та скасовано приписи від 17.09.2012 №430 та №431, що прийняті Держінспекцією.
2.2.          В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
3.          Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2017 постанову Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2016 скасовано в частині задоволених позовних вимог і ухвалено в цій частині нову постанову, яким у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування приписів Держінспекції від 17.09.2012 №430 та №431 відмовлено. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.
4.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
4.1.          17.09.2012 Головним спеціалістом Млинко С.О., за участю Державного інспектора Маланича М.М., проведено перевірку дотримання Автогаражним кооперативом вимог земельного законодавства, результати якої оформлені актом від 17.09.2012. 
4.2.          Проведеною перевіркою виявлено, що Автогаражний кооператив використовує земельну ділянку орієнтовною площею 2,5 га для будівництва багатоквартирних житлових будинків у м. Львові на        вул. Антонича, 8. Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради народних депутатів від 18.02.1988 №63 Автогаражному кооперативу відведено земельну ділянку в комунальній зоні масиву "Сихів" площею 1,7 га для будівництва 2-х і 5-ти поверхових гаражів-стоянок. Автогаражний кооператив самовільно зайняв земельну ділянку орієнтовною площею 0,80 га зі сторони вул. Антонича та використовує земельну ділянку орієнтовною площею 1,7 га не за цільовим призначенням, що є порушенням вимог статей 20, 96, 125, 126 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України).
4.3.          Головним спеціалістом Млинко С.О. здійснено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного заняття земельної ділянки (в межах населеного пункту), який надіслано позивачу листом від 19.09.2012 №3524/3-7-8.
4.4.          17.09.2012 Держінспекцією винесені приписи №430 та №431, яким Автогаражний кооператив зобов'язано усунути виявлені порушення вимог земельного законодавства в 30-денний термін.
4.5.          31.03.2015, на виконання ухвали Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2012, експертом Львівського науково-дослідного інституту судових експертиз складено висновок №4264 судової будівельно-технічної експертизи, відповідно до якого фундамент незавершеного будівництва житлового будинку частково розміщений поза межами земельної ділянки, що належать позивачу, відведеної згідно з Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради народних депутатів від 18.02.1988 №63. Площа самовільно захопленої земельної ділянки складає 206,7 кв.м.
5.          Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги частково, виходив з того, що дії відповідачів щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства не порушують будь-яких прав та інтересів позивача, а правомірність дій щодо складення розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного заняття земельної ділянки, повинні перевірятися судами в межах позову про їх стягнення. Водночас, визнаючи протиправними та скасовуючи приписи про усунення порушень, суд першої інстанції послався на висновок експерта, яким встановлено, що площа самовільно захопленої земельної ділянки складає 206,7 кв.м., а не 0,8 га, як зазначено в акті перевірки, що на думку цього суду, свідчить про необґрунтованість оскаржуваних приписів. 
6.          Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог і ухвалюючи нову про відмову у їх задоволенні, вказав на те, що аналіз фактичних обставин справи свідчить, що позивачем були порушені вимоги статей 20, 96, 125, 126 ЗК України. Жодних доказів на спростування виявлених під час перевірки порушень позивачем для суду не надано. Виявлені під час проведення будівельно-технічної експертизи розбіжності у площі земельної ділянки, яка самовільна зайнята позивачем, на переконання суду апеляційної інстанції, не може слугувати достатньою підставою для визнання протиправними та скасування приписів, оскільки під час проведення перевірки визначалась лише орієнтовна площа такої ділянки. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7.          Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2016.
7.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що в оскаржуваних приписах не вказано, які саме заходи повинен вчинити позивач на усунення виявлених порушень вимог земельного законодавства. Також, скаржник наголошує, що використовував земельну ділянку правомірно, що підтверджується рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради народних депутатів від 18.02.1988 №63 та податковими розрахунками щодо сплати земельного податку і актами податкових перевірок.
8.          Інші учасники справи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не подали.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9.          При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 08.02.2020 (надалі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10.          У свою чергу, згідно з частинами 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та  органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.          Зокрема, частиною 1 статті 5 Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (в редакції, чинній на час спірних правовідносин, надалі - Закон №963-IV) передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
12.          Пунктом 1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, яке затверджене Указом Президента України від 13.04.2011 №459/2011, (що було чинним на час спірних правовідносин) визначено, що остання входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
13.          Пунктом "а" частини 1 статті 6 Закону №963-IV у відповідній редакції встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а також виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
14.          Як закріплено у частині 4 статті 9 Закону №963-IV у відповідній редакції, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, у тому числі, проведення перевірок.
15.          В силу приписів частини 1 статті 10 Закону №963-IV у відповідній редакції, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель та давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.
16.          Відтак, на час виникнення спірних правовідносин, відповідач 3 - Держінспекція, був наділений повноваженнями щодо проведення перевірки дотримання Автогаражним кооперативом вимог земельного законодавства та складення за її результатами приписів про усунення виявлених під час такої перевірки порушень вимог земельного законодавства.
17.          При цьому, доводи та вимоги касаційної скарги, фактично, зводяться до оскарження постанови суду апеляційної інстанції виключно в частині відмови у задоволенні вимог позивача про визнання протиправними та скасування приписів відповідача 3 про усунення виявлених порушень вимог земельного законодавства.
18.          Як вбачається з оспорюваних приписів, в основу їх винесення покладені висновки про наступні порушення позивачем вимог земельного законодавства: самовільне зайняття земельної ділянки орієнтовною площею 0,80 га на вул. Антонича, 8 у м. Львові (припис від 17.09.2012 №430); використання земельної ділянки площею 1,7 га на вул. Антонича, 8, у м. Львові, відведеної рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради народних депутатів від 18.02.1988 №63, не за       цільовим призначенням (припис від 17.09.2012 №431).
19.          Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №963-IV (в редакції, чинній на час спірних правовідносин), невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням - невикористання земельної ділянки, крім реалізації науково обґрунтованих проектних рішень, або фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність чи наданні в користування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму використання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень) (абзац 10); самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними (абзац 16).
20.          Судами попередніх інстанцій з'ясовано ту обставину, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради народних депутатів від 18.02.1988 №63 Автогаражному кооперативу було відведено земельну ділянку в комунальній зоні масиву "Сихів" площею 1,7 га для будівництва 2-х і 5-ти поверхових гаражів-стоянок. Натомість, вказана земельна ділянка використовувалась позивачем для будівництва багатоквартирних житлових будинків. Окрім того, з цією метою позивач також здійснив самовільне зайняття суміжної земельної ділянки. 
21.          За встановлених обставин та законодавчого врегулювання суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оспорювані приписи про усунення порушень вимог земельного законодавства винесені Держінспекцією на підставі, в межах власних повноважень та      за наявності для цього обґрунтованих підстав. 
22.   Колегія суддів касаційного суду вважає слушними твердження суду апеляційної інстанції про те, що невірне визначення в оспорюваних приписах розміру самовільно зайнятої земельної ділянки,                    не може слугувати самостійною підставою для визнання цих приписів протиправними, оскільки дана обставина не має безпосереднього впливу на доведеність факту допущення позивачем порушення вимог земельного законодавства та не спростовує його. 
23.          Також, слід відхилити доводи скаржника з приводу відсутності в оспорюваних приписах вказівки щодо заходів, які належить вчинити позивачу на усунення виявлених порушень вимог земельного законодавства, адже чинне законодавство не встановлює вимог до змісту таких приписів і останні містять вимогу щодо усунення виявлених порушень та строки її виконання. Що стосується посилань скаржника на податкові розрахунки щодо сплати земельного податку та акти податкових перевірок, то вони були обґрунтовано відхилені судами попередніх інстанцій, оскільки ці документи самі по собі не містять спростувань виявлених під час перевірки порушень. 
24.          Таким чином, суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення правильно застосував норми матеріального права та не допустив порушень норм процесуального права і доводи касаційної скарги цього не спростовують.
25.          За приписами частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
26.          З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - залишенню без змін. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Автогаражного кооперативу №15 Галицького району м. Львова залишити без задоволення. 
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2017 у справі №2а-8872/12/1370 за позовом Автогаражного кооперативу №15 Галицького району м. Львова до Головного спеціаліста відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління з контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства у Львівській області Млинко Сергія Олександровича, Державного інспектора сільського господарства Державної інспекції сільського господарства у Львівській області Маланича Миколи Миколайовича, Державної інспекції сільського господарства у Львівській області, за участю Прокуратури м. Львова, про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя                                                                                          Шарапа В.М.

Судді                                                                                                              Желєзний І.В.

                                                                                                              Чиркін С.М.