ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року 
Київ
справа №826/10173/17
адміністративне провадження №К/9901/5128/19, № К/9901/6680/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/10173/17 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТрансКом» до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю «ТрансКом», Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2018 року (головуючий суддя: Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Шурко О.І, судді: Василенко Я.М., Кузьменко В.В.), 

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернувся до суду з позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просив:
1.1.          визнати протиправним та скасувати рішення про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 11 липня 2017 року № 4591-р/пк-пз;
1.2.          зобов`язати відповідача прийняти до розгляду скаргу від 09 липня 2017 року року №UA-2017-04-19-000476. 
1.3.          Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, висновки, викладені в спірному рішенні постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про правопорушення законодавства в сфері державних закупівель  щодо наявності підстав для залишення поданої ним скарги без розгляду є необґрунтованими, а рішення прийняте з порушенням норм Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки скарга подана з дотриманням строків, встановлених частиною другою статті 18 Закону.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково.
2.1.          Визнано протиправним та скасовано рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 11 липня 2017 року №4591-р/пк-пз.
2.2.          В іншій частині адміністративного позову відмовлено.
3.          Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності у контролюючого органу підстав для залишення без розгляду поданої позивачем скарги.
ІІІ. Касаційне оскарження
4.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
4.1.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову та постанова суду апеляційної інстанції ухвалені без повного з?ясування судами всіх обставин, що мають значення для справи.
5.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення в частині відмови у задоволенні його позову та ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
5.1.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди, відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про прийняття відповідачем скарги до розгляду, застосували норми законодавства, які не підлягали застосуванню та, не врахували, що скарга ним була подана в строки, передбачені Законом України «Про публічні закупівлі», що свідчить про наявність правових підстав для її розгляду, інакше суди позбавляють його права на розгляд скарги компетентним органом за наявності встановленого в судовому порядку порушення цим органом законодавства у сфері публічних закупівель.
6.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення цього позову, просив судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7.          09 липня 2017 року ТОВ «ТрансКом» через електронну систему закупівель подано скаргу №UA-2017-04-19-000476 щодо порушення Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради порядку проведення процедури закупівлі за предметом «ДК 021:2015:51310000-8 - Послуги зі встановлення радіо-, телевізійної, аудіо- та відеоапаратури», оголошення про проведення якої оприлюднено на веб-порталі за №UA-2017-04-19-000476-а.
8.          За результатами розгляду вказаної скарги Постійно діючою адміністративною колегією Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель прийнято рішення від 11 липня 2017 року №UA-2017-04-19-000476, яким скаргу ТОВ «ТрансКом» залишено без розгляду. 
9.          Позивач, вважаючи це рішення необґрунтованим, протиправним, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
12.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
14.          Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлені Законом України «Про публічні закупівлі».
15.          Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
16.          Відповідно до частини першої статті 2 Закону, закупівля може здійснюватися шляхом застосування однієї з таких процедур: відкриті торги; конкурентний діалог; переговорна процедура закупівлі.
17.          Згідно з частиною третьою статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі», Антимонопольний комітет України - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених    Конституцією    та законами України.  
18.          Відповідно до частини третьої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.
19.          За змістом частини першої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», скарга до органу оскарження подається суб?єктом оскарження у формі електронного документа через електронну систему закупівель. Після розміщення скарги суб`єктом оскарження в електронній системі закупівель скарга автоматично вноситься до реєстру скарг і формується її реєстраційна картка. Скарга разом з реєстраційною карткою в день розміщення суб`єктом оскарження автоматично оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу.
20.          Частиною другою статті 18 Закону передбачено, що скарги, які стосуються тендерної документації та/або прийнятих рішень, дії чи бездіяльності замовника, що відбулися до закінчення строку, установленого для подання тендерних пропозицій, можуть подаватися до органу оскарження з моменту оприлюднення оголошення про проведення торгів, але не пізніше ніж за чотири дні до дати, установленої для подання тендерних пропозицій. Після закінчення строку, встановленого для подання тендерних пропозицій в оголошенні про їх проведення, скарги можуть подаватися лише щодо змін до тендерної документації, внесених замовником.
21.          Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону, орган оскарження залишає скаргу без розгляду в разі, якщо: суб`єкт оскарження подає скаргу щодо того самого порушення, у тій самій процедурі закупівлі та з тих самих підстав, що вже були предметом розгляду органу оскарження і щодо яких органом оскарження було прийнято відповідне рішення; скарга не відповідає вимогам частини першої або другої цієї статті; суб`єктом оскарження не внесено плату, передбачену частиною першою цієї статті; замовником відповідно до цього Закону усунено порушення, зазначені в скарзі.
22.          Порядок діяльності постійно діючої адміністративної колегії (колегій) встановлюється відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України», якщо інше не встановлено цим Законом.
23.          За визначенням статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
24.          Згідно з положеннями статті 3 Закону, серед основних завдань Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб?єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
25.          Антимонопольний комітет України, адміністративні колегії Антимонопольного комітету України, державні уповноважені Антимонопольного комітету України, адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України є органами Антимонопольного комітету України (частина сьома статті 6 Закону).
26.          Відповідно до статті 14 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», до повноважень постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету належить, зокрема: розгляд заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами; прийняття передбачених законодавством про захист економічної конкуренції розпоряджень та рішень, надання висновків щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації; при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених    законом    випадках вимагати від суб`єктів господарювання, об`єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;     надання обов`язкових для розгляду рекомендацій органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб`єктам господарювання, об`єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють; розгляд справ про адміністративні правопорушення, винесення постанов, а також перевірка законності та обґрунтованості постанов, винесених адміністративними колегіями територіальних відділень Антимонопольного комітету України, в цих справах.
VI. Позиція Верховного Суду
27.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
28.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 11 липня 2017 року № 4591-р/пк-пз.
30.          Також встановлено, що цим рішенням Колегія залишила без розгляду скаргу позивача у зв`язку з порушенням останнім строків, передбачених частиною другою статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі».
31.          Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
32.          До повноважень постійно діючої колегії Антимонопольного комітету України належать функції по розгляду скарг щодо порушень законодавства у сфері публічних закупівель та прийняття рішень щодо припинення останніх.
33.          Судами встановлено, що, згідно тендерної документації Виконавчого комітету Ужгородської міської ради за предметом «ДК 021:2015:51310000-8 - Послуги зі встановлення радіо -, телевізійної, аудіо - та відеоапаратури», затвердженої рішенням тендерного комітету від 04 липня 2017 року протокол №42, у розділі «Подання та розкриття тендерних пропозицій» визначено кінцевий строк подання тендерних пропозицій 14 липня 2017 року.
34.          За цих обставин, враховуючи правила частини другої статті 18 Закону, правильними  є висновки судів попередніх інстанцій про те, що скарга позивача щодо умов вказаної тендерної документації мала бути ним подана до органу оскарження з моменту оприлюднення оголошення про проведення торгів, але не пізніше ніж за чотири дні до 14 липня 2017 року.
35.          При цьому суди першої та апеляційної інстанції встановили, що скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю «ТрансКом» подало через електронну систему закупівель 09 липня 2017 року, тобто в межах строку, встановленого частиною другою статті 18 Закону.
36.          Таким чином, Верховний Суд вважає правильними висновки судів про те, що скарга ТОВ «ТрансКом» від 09 липня 2017 року №UA-2017-04-19-000476 щодо порушення Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради порядку проведення процедури закупівлі за предметом «ДК 021:2015:51310000-8 - Послуги зі встановлення радіо -, телевізійної, аудіо - та відеоапаратури», оголошення про проведення якої оприлюднено на веб-порталі за №UA-2017-04-19-000476-а, відповідає правовим положенням чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, що свідчить про відсутність у контролюючого органу підстав для залишення її без розгляду. Тому спірне рішення відповідача від 11 липня 2017 року №4591-р/пк-пз, яким скаргу ТОВ «ТрансКом» залишено без розгляду з підстав порушення строків її подання, є протиправним та підлягає скасуванню, а позовні вимоги в цій частині є законними та обґрунтованими, підлягають задоволенню судом.
37.          Водночас, Верховний Суд вказує на безпідставність посилання відповідачем в касаційній скарзі на положення абзацу другого частини другої статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки правила цієї статті щодо відсутності права на оскарження положень тендерної документації, до яких зміни не вносилися, стосується випадків коли вносилися зміни після закінчення строку, встановленого для подання тендерних пропозицій в оголошенні про їх проведення. Проте, в спірних правовідносинах такі зміни вносились до закінчення такого строку. 
38.          Щодо висновків судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти до розгляду скаргу від 09 липня 2017 року №UA-2017-04-19-000476, Верховний Суд  зазначає таке.
39.           З урахуванням встановлених обставин в цій справі суди дійшли висновку про те, що спірне рішення Антимонопольного комітету України про залишення скарги позивача без розгляду прийняте за відсутності правових підстав, у зв?язку з чим його скасовано в судовому порядку. Правильність такого висновку констатована Верховним Судом.
40.          Доводи касаційної скарги відповідача не спростовують висновки судів попередніх інстанцій та не приймаються Судом як належні, оскільки зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.
41.          Крім цього, для належного захисту порушених прав позивача, Верховний Суд вказує про наявність підстав для задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача прийняти до розгляду скаргу позивача.
42.          Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постановах від 17 жовтня 2019 року (К/9901/12987/18), від 05 березня 2020 року (К/9901/21020/19), від 18 березня 2020 року (К/9901/37139/18).
43.          При цьому, Верховний Суд наголошує на помилковості протилежних  висновків судів попередніх інстанцій та посилання на частину другу статті 18 Закону України «Про публічні закупівлі», за якою скарги, що стосуються прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника, які відбулися після оцінки пропозицій учасників, подаються протягом 10 днів з дня оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір, але до дня укладення договору про закупівлю.
44.          Верховний Суд звертає увагу, що вказана норма права не підлягає застосуванню, оскільки регулює правовідносини щодо оскарження прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника, які відбулися після оцінки пропозицій учасників. Втім, в спірних правовідносинах позивач подав відповідачу скаргу щодо оскарження положень Тендерної документації, ця скарга подана до закінчення кінцевого строку подання тендерних пропозицій, тобто до стадії оцінки пропозицій учасників.   
45.          Отже, висновок судів першої та апеляційної інстанції про те, що ця скарга є скаргою щодо укладених договорів про закупівлю та повинна розглядатися в судовому порядку, а не відповідачем, є помилковим, у зв?язку з чим судові рішення в цій частині підлягають скасуванню.
46.          Таким чином, доводи касаційної скарги позивача спростовують висновки судів попередніх інстанцій та приймаються Судом в якості належних.
47.          Отже, задовольняючи адміністративний позов частково, суди першої та апеляційної інстанції повно встановили обставини справи, але допустили неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень в частині відмови у задоволенні позовних вимог.
48.          Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
49.          Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
50.          Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати вказані судові рішення в частині відмови у задоволенні позову та ухвалити в цій частині нове рішення, яким цю вимогу задовольнити.
VIІ. Судові витрати
51.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року залишити без задоволення.
2.          Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ТрансКом» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року задовольнити.
3.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року в цій справі в частині відмови у задоволенні позову скасувати та ухвалити нове судове рішення.
4.           Зобов`язати Антимонопольний комітет України прийняти до розгляду скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ТрансКом» від 09 липня 2017 року №UA-2017-04-19-000476.
5.          В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                  О. А. Губська

Судді                                                                                               Л.О. Єресько 

                                                                                                        В.М. Соколов