ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2020 року 
Київ
справа №280/936/17
адміністративне провадження №К/9901/47027/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,   
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Слобідської сільської ради Коростишівського району Житомирської області про визнання протиправними дій та бездіяльності, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Слобідської сільської ради Коростишівського району Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 (колегія суддів у складі: Шидловського В. Б., Мацького Є. М., Шевчук  С. М.), -    

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Слобідської сільської ради Коростишівського району Житомирської області (далі - відповідач, Слобідська сільрада), в якому просив визнати протиправною бездіяльність Слобідської сільради щодо ненадання (надання неповної) публічної інформації за запитом та зобов`язати відповідача надати позивачу повну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту.

Позов мотивовано тим, що 30.06.2017 ОСОБА_1 як депутат Коростишівської районної ради Житомирської області звернувся до Слобідської сільради із запитом про надання публічної інформації від 29.06.2017. Запитувалася інформація про надходження коштів до відповідача від сплати прибуткового податку з оренди земельних паїв громадян товариством з обмеженою відповідальністю «Полмарт» (далі - ТОВ «Полмарт» та товариством з обмеженою відповідальністю «Хлібороб-С» (далі - ТОВ «Хдібороб-С) за період з 2014 по 2016 роки (в розрізі вказаних підприємств та років). Позивачем було отримано лист-відповідь відповідача від 11.07.2017 за № 205, відповідно до якої він не володіє вказаною інформацією та пропонує звернутися до органів фіскальної служби за місцем реєстрації названих у запиті товариств. Відповідачем не дотримано граничного п`ятиденного терміну надання інформації. Також позивач вважає, що відповідач надав недостовірну та неповну інформацію на запит, оскільки облік грошових надходжень від сплати прибуткового податку з оренди земельних паїв громадян повинен контролюватися безпосередньо відповідачем.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 

Коростишівський районний суд Житомирської області постановою від 30.11.2017 у задоволенні адміністративного позову відмовив повністю.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що відповідно до листа відповідача на запит ОСОБА_1 . Слобідська сільрада не володіє запитуваною інформацією. Також позивачем не надано відповідачу детальної інформації щодо громадян та товариств, між якими укладено договори, а тому відповідач не мав змоги направити запит позивача належному розпоряднику інформації. Отже, суд дійшов висновку, що відповідач неправомірно відмовив ОСОБА_1 в наданні інформації, якою не володів сам, а також не направив запит до належних розпорядників інформації в частині питань, які не належать до його компетенції.

Житомирський апеляційний адміністративний суд постановою від 06.03.2018 постанову Коростишівського районного суду Житомирської області від 30.11.2017 скасував та прийняв нову, якою позовні вимоги задовольнив: визнав протиправною бездіяльність Слобідської сільради щодо ненадання (надання неповної) публічної інформації за запитом від 29.06.2017 про надходження коштів до відповідача від сплати прибуткового податку з оренди земельних паїв громадян ТОВ «Полмарт» та ТОВ «Хлібороб-С» за період з 2014 по 2016 роки (в розрізі вказаних підприємств та років); зобов`язав Слобідську сільраду надати ОСОБА_1 повну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту від 29.06.2017. 

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що запит позивача зареєстрований 30.06.2017, однак, всупереч статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідь надана 11.07.2017, тобто з порушенням п`ятиденного строку. Крім того, при наданні відповіді на запит, відповідачем було порушено не лише строк на надання такої відповіді, але й не виконано вимоги статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: не направлено цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. Порушення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», має наслідком визнання дій органу місцевого самоврядування щодо ненадання публічної інформації за запитом протиправними. 

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що Слобідська сільрада в межах та в порядку, визначеному чинним законодавством України надала повну та вичерпну відповідь на запит депутата Коростишівської районної ради ОСОБА_1, а останнім не зазначено та не надано до суду доказів того, що вказана інформація має бути у розпорядженні відповідача.

Позиція інших учасників справи

Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Шарапи В. М. (суддя-доповідач), Бевзенка В. М., Данилевич Н. А. від 25.04.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою Слобідської сільради на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 № 712/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 280/936/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М. 

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 280/936/17.

Ухвалою Верховного Суду від 23.03.2020 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Як встановлено судами попередніх інстанцій, що ОСОБА_1 звернувся до Слобідської сільради з запитом на інформацію в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», з проханням надати письмову інформацію про надходження коштів до Слобідської сільради від сплати прибуткового податку з оренди земельних паїв громадян ТОВ «Полмарт», ідентифікаційний код 39524337, та ТОВ «Хлібороб-С», ідентифікаційний код 39427886, за період з 2014 по 2016 роки (в розрізі вказаних підприємств та років), яку просив надати у визначений законом строк на поштову адресу: 12512, вулиця Гранітна, 20А, село Слобідка Коростишівського району Житомирської області. Вказаний запит отримано виконкомом Слобідської сільради 30.06.2017, про що свідчить відмітка на запиті.

Відповідачем надано відповідь позивачу за вих. № 205 від 11.07.2017 про те, що Слобідська сільрада не володіє інформацією про сплату прибуткового податку з оренди земельних паїв орендодавців ТОВ «Полмарт» та ТОВ «Хлібороб-С», запропоновано звернутися до ОДПІ по місцю реєстрації товариств.

Вважаючи дії органу місцевого самоврядування протиправними, позивач звернувся до суду.  

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги

08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом).

Закон України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

За цим визначенням можна виокремити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень. У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частини перша та друга статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. При цьому, норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» регулюють відносини щодо допуску до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію.

Відповідно до частин першої та другої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.  

Частиною першою статтею 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
 
За приписами частини третьої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, запит ОСОБА_1 зареєстрований 30.06.2017, проте, всупереч статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідь надана 11.07.2017, тобто з порушенням п`ятиденного строку.

Крім того, як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, відповідачем при наданні відповіді на запит було порушено не лише строк на надання такої відповіді, але й не виконано вимоги статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: не направлено цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.

За таких обставин, правильним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що порушення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», має наслідком визнання дій органу місцевого самоврядування щодо ненадання публічної інформації за запитом протиправними.

Таким чином, колегія судів касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для задоволення вимог позивача.

Також Верховний Суд ураховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Водночас, відповідно до даного Висновку згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, від різних правових положень, звичаїв, доктринальних принципів, а також ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у даній справі. 

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судового рішення відсутні. 

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Слобідської сільської ради Коростишівського району Житомирської області  залишити без задоволення.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 
                                                  
...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду