П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

01 квітня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/5103/19	
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.
          П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді - доповідача 	Кравця О.О.	
судді -	Домусчі С. Д.	
судді - 	Коваля М.П. 	
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного  управління  Держгеокадастру  в  Одеській  області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 жовтня  2019 року по справі № 420/5103/19, прийнятого у порядку письмового провадження у складі судді Танцюри К.О. за адміністративним позовом ОСОБА_1   до Головного  управління  Держгеокадастру  в  Одеській  області, про  визнання  дій  протиправними  та  зобов`язання  вчинити  певні  дії,-

ВСТАНОВИВ:

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:

24.08.2019 року ОСОБА_1 звернувся  до суду   з   позовом   до Головного   управління   Держгеокадастру   в   Одеській   області про   визнання   протиправними   дій   Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови ОСОБА_1 , оформленої листом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області № Б-11531/0-3393/0/37-19 від 03 червня 2019 року видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів); зобов`язання  Головне управління Держгеокадастру у Одеській області ухвалити наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення, - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів); стягнення з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на користь ОСОБА_1 відшкодування моральної шкоди у сумі 37 550,00 грн.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 жовтня  2019 року адміністративний позов задоволено частково: визнано  протиправними  дії  Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови ОСОБА_1 , оформленої листом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області № Б-11531/0-3393/0/37-19 від 03 червня 2019 року, видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Зобов`язано  Головне управління Держгеокадастру у Одеській області (код  ЄДРПОУ 39765871,  м.Одеса,  вул.  Канатна, 83) ухвалити наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру за заявою ОСОБА_1 ( РНКПП НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення, - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
У  задоволенні  іншої частини  позовних  вимог  - відмовлено.

II.          КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ , УЗАГАЛЬНЕНІ  ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ  УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:

Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 жовтня  2019 року, Головне  управління  Держгеокадастру  в  Одеській  області подало апеляційну скаргу, в якій вважає, що судом 1-ї інстанції було порушено норми матеріального права та просила його скасувати, постановити нове рішення, яким  відмовити у задоволенні позову  у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги Головне  управління  Держгеокадастру  в  Одеській  області обґрунтовує тим, що позовна вимога про зобов`язання Головного управління ухвалити наказ організаційно-розпорядчого характеру за заявою Позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населеного пункту) не підлягає задоволенню, оскільки в такому разі відбудеться втручання суду у виключні (дискреційні) повноваження Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, що є неприпустимим.

III.          ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ: 

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2020 року розгляд справи за апеляційною скаргою призначено до розгляду у порядку письмового провадження  .
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав 

IV.          ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :

Судами  1-ої та апеляційної інстанцій було встановлено, що ОСОБА_1   звернувся до начальника Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням (без номеру та дати), в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) (а.с.35). У вказаному клопотанні позивач зазначив, що ним не використано право на безоплатну передачу у власність земельної ділянки за вказаним цільовим призначенням.
У переліку додатків до вказаного клопотання позивачем зазначені: копія паспорту, копія ідентифікаційного коду, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та копія документу, що підтверджує участь військовослужбовця у виконання завдань щодо здійснення антитерористичних операцій у східних та пісенно-східних областях України.
Листом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області  Про надання відповіді  від 20.09.2018р. №Б-11531/0-6735/0-37-18 повідомлено позивача про те, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 року №37732/0/1-14 та наказу Держземагентства України від 15.10.2014 № 328  «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014»  Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом від 18.09.2014 року №77, із змінами від 12.09.2018 року № 219, затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами і до якого включена земельна ділянка, що вказана у заяві ОСОБА_1 ..
Рішенням Одеського окружного адміністративного   суду   від   13.05.2019р.   по   справі   №420/850/19, яке набуло законної сили,  частково задоволено   позовну   заяву ОСОБА_1 ( РНКПП НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 )  до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (вул.Канатна,83,м.Одеса,65107, ідентифікаційний код 39765871) про визнання протиправними дій щодо відмови щодо у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки та зобов`язання прийняти наказ (рішення) дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки; визнано  протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки, оформленої листом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області за №Б-11531/0-6735/0/37-18 від 20 вересня 2018 року за клопотанням ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) (без дати та номеру), яке зареєстровано в Головному управлінні Держгеокадастру в Одеській області 23.08.2018 року за №Б-11531/0/36-18, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) (без дати та номеру), яке зареєстровано в Головному управлінні Держгеокадастру в Одеській області 23.08.2018 р. за №Б-11531/0/36-18, із прийняттям відповідного рішення згідно законодавства, з урахуванням висновків суду та правової оцінки, наданої судом у даному рішенні; в задоволенні решти позовних вимог  відмовлено.
Листом Головного управління Держгеокадастру в  Одеській  області   від   03.06.2019р.   №Б-11531/0-3393/0/37-19 «Про надання відповіді» адресованого ОСОБА_2 , зазначено, що управління на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від  13.05.2019р.  по  справі  №420/850/19 повторно розглянуло клопотання  про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у  власність  для  ведення особистого селянського господарства площею 2,00га на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області.   Головне   управління   відмовило у   наданні   дозволу   розробки   проекту   землеустрою   щодо відведення  земельної ділянки,  посилаючись на  те, що при   повторному розгляді   клопотання   з`ясовано,   що на   земельний  масив  надано  дозвіл  на  розробку  проекту  землеустрою  щодо  відведення  земельної  ділянки, в  тому  числі,  і  на  бажану  до  відведення  ОСОБА_1 земельну  ділянку (а.с.38).
Земельної ділянка, яку бажає отримати позивач  у  власність  для  ведення особистого селянського господарства площею 2,00га на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, входить до складу сформованих земельних ділянок  площею 102,6752 га (кадастровий номер: 5125081600:01:001:2721) та 100,0042 га (кадастровий номер: 5125081600:01:001:2722 ).  

V.  РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ОЦІНКА СУДУ 
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин):

(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої  інстанції

Згідно вимог ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Правовідносини між сторонами регулюються положеннями Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України "Про особисте селянське господарство", Законом України "Про землеустрій", Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Положенням про Головне управління Держгеокадастру у області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Зокрема, ст. 14 Конституції України передбачає, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. 
Відповідно до ст. 3  Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. 
Відповідно до ст. 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (п. а) ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України). 
Згідно ст.22 Конституції України Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. 
У Рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 установлено, що звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови й засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порущена (абзац четвертий пункту 5.2 мотивувальної частини Рішення).
Статтею 58 Конституції України встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
Рішенням Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 передбачено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності та припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Відповідальність можлива лише за наявності в законі чи іншому нормативно-правовому акті визначення правопорушення, за яке така юридична відповідальність особи передбачена, і яка може реалізовуватись у формі примусу зі сторони уповноваженого державного органу (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини зазначеного Рішення).
Земельні відносини в Україні, відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Громадянам для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення (п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України). 
Відповідно до ч. 1 ст. 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Статтею 116 ЗК України, зокрема, частиною 1 передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів (ст. 121 ЗК України).
Стаття 118 ЗК України  встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Приписами абзацу першого частини сьомої  статті 118 ЗК України  визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже,  ЗК України  визначено перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічний висновок міститься в постанові Верховного Суду від 12.03.2020 у справі №159/751/17
Крім того, статтею 118 ЗК України встановлено вимоги до заяви, яку подають громадяни з метою одержання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та виключний перелік документів, які додаються до такої заяви.
Конституцією України закріплено, що держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; усі суб`єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13); право власності на землю гарантується, воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частина друга статті 14).
Закон України від 22.05.2003 № 858-ІV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858) визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
Відповідно до ст. 4 Закону № 858 встановлено, що суб`єктами землеустрою є: органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування; юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій; землевласники та землекористувачі.
Стаття 5 Закону № 858 передбачає, що об`єктами землеустрою є: територія України; території адміністративно - територіальних одиниць або їх частин; території землеволодінь та землекористувань чи окремі земельні ділянки.
Згідно зі ст. 8 Закону № 858 регулювання у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин та у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у межах повноважень, встановлених законом.
Законом України, від 02.06.2015  № 497-VIII ст. 186 ЗК України була викладена у новій редакції та змінена процедура погодження і затвердження документації із землеустрою.
Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" Кабінет Міністрів України затвердив Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі-Стратегія).
Метою Стратегії є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.
Основними завданнями Стратегії є: впровадження засад стратегічного менеджменту в систему управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності; забезпечення оптимального використання земель, зокрема з урахуванням регіональних програм і планів розвитку територій, генеральних планів населених пунктів; підвищення рівня прозорості та публічності під час формування та реалізації державної земельної політики; підвищення рівня обізнаності населення, землевласників і землекористувачів щодо проблем деградації земель та сталого землекористування; запобігання деградаційним процесам ґрунтового покриву, підвищення рівня родючості ґрунтів; проведення рекультивації порушених земель.
Згідно Механізму реалізації Стратегії Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.
Статтею 22 Закону України "Про землеустрій" встановлено, що землеустрій здійснюється на підставі:  а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень;рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку документації із землеустрою приймається виключно у строки та лише у випадках, передбачених цим Законом та Земельним кодексом України. Зазначене рішення надається безоплатно та має необмежений строк дії. 
Відповідно до ч.ч. 1-5  ст. 79-1 ЗК України  формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Відповідно до частини першої  статті 134 ЗК України  земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною другою 134  ЗК України  визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Частиною першою  статті 136 ЗК України  визначено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Відповідно до частини другої вказаної статті встановлено, що добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
У відповідності до частини третьої  статті 136 ЗК України  земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Відповідно до частини третьої  статті 135 ЗК України  організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене  наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333  (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, (діючої ,на момент виникнення правовідносин, надалі - Типова інструкція № 600)  накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Європейська Конвенція про захист  прав людини та основоположних  свобод від 04.11.1950 року (надалі - Конвенція), була ратифікована Законом України N 475/97-ВР  від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України  є частиною національного законодавства.
Згідно ч.1  ст.6 Конвенції , кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. 
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 року ,суд  при вирішенні справи керується принципом верховенства права,  відповідно до якого зокрема людина,  її права  та  свободи визнаються    найвищими   цінностями   та   визначають   зміст   і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип  з  урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. 
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelasv. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pincv. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashiv. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgov. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами  Конвенції  з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії»(Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та  рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року  п.52;57).

(1) Оцінка доводів учасників справи і висновку суду першої інстанції

Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Одеській  області як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
Так, спірна земельна ділянка належать до категорії земель сільськогосподарського призначення державної власності, що сторонами не заперечується, тому розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, включення її в Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу права оренди на земельних торгах віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Одеській області.
Слід зауважити, що подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої  статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої  статті 118 ЗК України.
Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а
Також, відповідно до положень Типової інструкції № 600 та Положення № 333 визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися    розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненнями, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачам відповіді у формі листа. 
Апеляційний суд  зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом
Таким чином,  ст. 118 ЗК України  закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі №    806/3095/17 та від 17 грудня 2018 року у справі №    509/4156/15.
За змістом  ст. 118 ЗК України  місце розташування земельної ділянки може не відповідати вимогам  закону, а також прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам. Проте такий підзаконний нормативно-правовий акт має бути прийнятий відповідно або на виконання закону.
Водночас, не існую норми  закону  щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку за наказом ГУ Держгеокадастру, а до  ст. 118 ЗК України  ніяких змін не вносилося.
Окрім того, в матеріалах справи відсутні докази невідповідності земельної ділянки, вказаної позивачкою, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому  законом  порядку , такі обставини не зазначені у рішенні відповідача про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, і не слугували підставою для відмови у задоволенні клопотання позивача.
А відтак, ОСОБА_1   було надано належні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Виходячи з приписів ст. ст.  116,  118 ЗК України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку, тобто, законодавством не заборонено отримання одночасно декількома особами дозволу на розроблення проекту землеустрою на одну і ту ж саму земельну ділянку.
В даному випадку, як позивач, так і інша особа мають рівне право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування на ділянку. Тому у відповідача не має підстав вважати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі №463/3375/15-а.
При цьому, зазначена відповідачем підстава відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відноситься ні до однієї з підстав, визначених ч. 7  ст. 118 ЗК України.
Отже, апеляційний суд вважає, що відмовляючи позивачу в задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, з підстав, викладених у листі і від 03.06.2019 року , ГУ Держгеокадастру у Одеській області, який є суб`єктом владних повноважень, діяв не у межах і не у спосіб, визначений  ЗК України, а зворотне твердження апелянта є необґрунтованим.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 17 жовтня 2019 року у справі №    811/1845/18 та від 9 січня 2020 року по справі№812/1264/17.

(2) Висновки апеляційного суду: 

Апеляційний суд  ,враховуючи принципи верховенства права,  практику ЄСПЛ ,як джерело права, правові позиції  Верховного Суду , доходить до висновку  щодо наявності    підстав для задоволення позову та неправомірність відмови ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області Божко С.С. у  наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів), яка  входить до складу земельних ділянок  площею 102,6752 га (кадастровий номер: 5125081600:01:001:2721) та 100,0042 га (кадастровий номер: 5125081600:01:001:2722 )  . так як  вказана відмова замість наказу оформлена листом від 03.06.2019 року, а включення  до перелiкy земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах та надання дозволу іншій особі  на розроблення проекту землеустрою на цю  ж саму земельну ділянку, не відноситься ні до однієї з підстав, визначених ч. 7  ст. 118 ЗК України.
Крім того, невиконання по суті постанови Одеського окружного адміністративного суду від  13.05.2019р.  по  справі  №420/850/19, є підставою для юридичної відповідальності відповідно до вимог ст.14 КАС України. 
Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Отже суд повинен відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 28 листопада 2019 року по справі № 2340/3933/18 (адмін. пров. № К/9901/24517/19):
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.
Судом 1-ої інстанції повно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладених у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, правильно застосовані  та додержані  норми  матеріального та  процесуального права , справу розглянуто повноважним складом суду, суд не приймав рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі , судове рішення  прийнятне та підписано суддею  , який зазначений у судовому рішенні 
Апеляційний суд, враховуючи принципи верховенства права, належного врядування, презумпції правомірності дій платника податків , практику ЄСПЛ , як джерело права, правові позиції Верховного  суду , вважає, що свавільне втручання у право відповідача  мирно володіти майном , яке  підлягає захисту згідно статті 1  Першого протоколу Конвенції, - було відсуне та доходить до висновку про відсутність підстав для  задоволення апеляційної скарги  та зміни або скасування  рішення суду 1-ої інстанції  та відсутність підстав для зміни розподілу судових витрат в порядку  ч.6 ст.139 КАС України
Керуючись ст.8,19,55 Конституції України, ст. 6 та ст.1 Першого  протоколу  Європейської Конвенції про захист  прав людини та основоположних  свобод від 04.11.1950 року, ст. 3,6,7,139,242,292,308,311,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд апеляційної інстанції, 
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу  Головного  управління  Держгеокадастру  в  Одеській  області  - залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 жовтня  2019 року -  залишити без змін. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття ,та може бути, у разі відповідності    вимогам    ст.328 КАС України, оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду    протягом 30-ти днів    

Повне рішення складене та підписане 01.04.2020 року

Головуючий суддя 	 	Кравець О.О.	
Судді	    	Домусчі С.Д.    Коваль М.П.