П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

01 квітня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/1629/20	
Головуючий в 1 інстанції: Токмілова Л.М.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Коваля М.П.,
                   суддів   - Домусчі С.Д.,
                                 - Кравця О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного  адміністративного  суду від 13 березня 2020 року про повернення позовної заяви ОСОБА_1 до працюючої на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Лиманська районна рада Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство "Назари" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

26.02.2020 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до працюючої на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Лиманська районна рада Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство "Назари", у якому позивач просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Чеботарьової Ольги Миколаївни, виконуючу з 19 лютого 2019 року повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо ненадання звіту про свою роботу за 2019-2020 роки перед територіальними громадами сіл Трояндове, Ставки, Ониськове, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами;
- зобов`язати Чеботарьову Ольгу Миколаївну , виконуючу з 19 лютого 2019 року повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, надати звіт про свою роботу за 2019-2020 роки перед територіальними громадами сіл Трояндове, Ставки, Ониськове. які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами.          
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року позовна заява залишена без руху та запропоновано позивачу в установлений законом строк усунути недоліки поданого позову. Зокрема, вказано, що позивачу необхідно надати пояснення стосовно того, які саме права, свободи або охоронювані законом інтереси позивача порушено зазначеною бездіяльністю відповідача; зазначити в адміністративному позові, період (на думку позивача або за його переконанням), коли відповідач повинен був надати позивачу звіт; обґрунтувати необхідність залучення до участі у справі третіх осіб, а також зазначити, на які саме права, інтереси або обов`язки цих учасників може вплинути рішення у справі; надати докази підтвердження повноважень представника сторони.
05.03.2020 року за вх № 10426/20 на адресу Одеського окружного адміністративного суду від позивача надійшла уточнена позовна заява.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 до працюючої на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Лиманська районна рада Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство Назари про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу у зв`язку з неусуненням недоліків позовної заяви у встановлений судом строк.
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу  Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2020 року про повернення позовної заяви та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції зі стадії розгляду та вирішення питання про відкриття провадження по справі.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спірного питання, оскільки на думку позивача, станом на 13.03.2020 року недоліки, зазначені в ухвалі Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року усунуті позивачем в повному обсязі.
Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Приймаючи рішення про повернення позовної заяви позивачу, суд першої інстанції виходив з приписів п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України, відповідно до якого позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року було зобов`язано позивача зазначити в адміністративному позові, період (на думку позивача або за його переконанням), коли відповідач повинен був надати позивачу звіт).
З уточненої позовної заяви від 05.03.2020 року за вх.. № 10426/20, поданої позивачем на виконання ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року вбачається, що позивачем виконано вимоги ухвали суду першої інстанції у цій частині, а саме зазначено, що на думку позивача, Чеботарьова Ольга Миколаївна , як виконуюча повноваження голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з 19.02.2019р., повинна надати звіт про свою роботу за 2019-2020 роки перед територіальними громадами сіл Трояндове. Ставки. Ониськове, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області згідно вимог ч.2 ст.16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Разом з тим, при поверненні позовної заяви судом першої інстанції оцінки вказаним доводам позивача не надано. 
Висновки суду першої інстанції, що в уточненому адміністративному позові позивачем не зазначено дати, коли останній дізнався про порушення своїх прав та не надав доказів звернення до суду у строки, визначені ст.122 КАС України чи обґрунтованого клопотання про поновлення строку звернення до адміністративного суду колегія суддів оцінює критично, оскільки в ухвалі Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року взагалі були відсутні посилання на пропуск позивачем строку звернення до суду, передбачений ст. 122 КАС України, позивачу не пропонувалось надати клопотання про поновлення строку звернення до адміністративного суду.
При цьому бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка має місце у тому випадку, коли суб`єкт владних повноважень повинен вчинити дію, але цього не зробив, і це призвело до порушення прав і свобод фізичних та/або юридичних осіб. Строк звернення до суду для оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень обчислюється з моменту, коли повинні були бути вчинені певні дії, або з моменту, коли позивач дізнався про порушення своїх прав.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає висновки суду першої інстанції в цій частині передчасними, поверхневими та зробленими з порушенням вимог процесуального права.
Крім того, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року було зобов`язано позивача надати пояснення стосовно того, які саме права, свободи або охоронювані законом інтереси позивача порушено зазначеною бездіяльністю відповідача
З уточненої позовної заяви від 05.03.2020 року за вх.. № 10426/20, поданої позивачем на виконання ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року вбачається, що позивачем виконано вимоги ухвали суду першої інстанції у цій частині, а саме зазначено, що відповідач, порушуючи діюче законодавство України, як бездіяльність у ненаданні звіту про свою роботу за 2019-2020 роки перед територіальними громадами сіл, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами, тим самим порушує права ОСОБА_1 , як позивача, виборця, інваліда 2-групи та члена територіальної громади Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на отримання звітності та здійснення контролю за діяльністю відповідача. Разом з тим, при поверненні позовної заяви судом першої інстанції вказано, що позивачем не надано обґрунтованих пояснень стосовно того, які саме права, свободи або охоронювані законом інтереси позивача порушено відповідачем в контексті поданої позовної заяви.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним законом шляхом.
Згідно вимог п. 9 ч.5 ст. 160 КАС України, в позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначаються обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
При цьому, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Підсудність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року № К/9901/1141/18.
Разом з тим, чинним процесуальним законодавством не передбачені повноваження суду надавати оцінку обґрунтованості доводів позивача стосовно того, які саме права, свободи або охоронювані законом інтереси позивача порушено відповідачем в контексті поданої позовної заяви до відкриття провадження у справі, оскільки правова оцінка таким доводам може бути надана лише під час розгляду справи по суті позовних вимог.
Крім того, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року було зобов`язано позивача обґрунтувати необхідність залучення до участі у справі третіх осіб, а також зазначити, на які саме права, інтереси або обов`язки цих учасників може вплинути рішення у справі 
З уточненої позовної заяви від 05.03.2020 року за вх.. № 10426/20, поданої позивачем на виконання ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 року вбачається, що позивачем виконано вимоги ухвали суду першої інстанції у цій частині, а саме зазначено, на які саме права, інтереси або обов`язки цих учасників, на думку позивача, може вплинути рішення у справі. Судом першої інстанції вказані доводи позивача не були проаналізовані та оцінка їм надана не була.
При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що згідно вимог ст. 173 КАС України, завданням підготовчого провадження є, зокрема, остаточне визначення предмета спору та характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу.
Згідно вимог ст. 49 КАС України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що на стадії вирішення питання про наявність підстав для відкриття провадження у справі суд позбавлений можливості надавати оцінку наявності або відсутності підстав для залучення юридичних осіб до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, оскільки склад учасників процесу остаточно з`ясовується під час підготовчого провадження по справі.
Крім того, вимогами ст. 160 КАС України взагалі не передбачена така підстава залишення адміністративного позову без руху, як обґрунтування в адміністративному позові необхідності залучення до участі у справі третіх осіб та зазначення, на які саме права, інтереси або обов`язки цих осіб може вплинути рішення у справі.
Надмірний формалізм у трактуванні національного процесуального законодавства, згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини, визнається ним неправомірним обмеженням права на доступ до суду (як елементу права на справедливий суд згідно зі ст. 6 Конвенції).
Так у справі «Delcourt v. Belgium» (заява № N 2689/65) Європейський суд з прав людини зазначив, що у демократичному суспільстві у світі розуміння Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало меті та призначенню цього положення.
Згідно висновків, викладених в рішеннях Європейського суду з прав людини, суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду («Perez de Raela Cavaniles v. Spain» (заява №28090/95), «Beles and others v. the Czech Republic» (заява № 47273/99), «RTBF v. Belgium» (заява №50084/06).
У рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд з прав людини вказав, надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавляє заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням п. 1 ст. 6 Конвенції.
Згідно вимог ст. 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. 
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції. 
Враховуючи вищевказане, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви, які ґрунтуються на неповному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи та порушенні норм процесуального права, а тому у відповідності до положень ст. 320 КАС України наявні підстави для задоволення апеляційної скарги, скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання щодо наявності підстав для відкриття провадження по справі.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 312, 315, 316, 320, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного  адміністративного  суду від 13 березня 2020 року - задовольнити. 
Ухвалу Одеського окружного  адміністративного  суду від 13 березня 2020 року про повернення позовної заяви ОСОБА_1 до працюючої на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Лиманська районна рада Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство "Назари" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - скасувати.
Справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до працюючої на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Лиманська районна рада Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство "Назари" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя:                                                               М.П. Коваль

Суддя:                                                                                     С.Д. Домусчі

         Суддя:                                                                                     О.О. Кравець