П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

27 березня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/2836/18	
Головуючий в 1 інстанції: Устинов І. А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів -  Скрипченка В.О., Танасогло Т.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року (м.Миколаїв, дата складання повного тексту рішення - 04.02.2019р.) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -
 В С Т А Н О В И В:
19.11.2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до ГУ Держгеокадастру в Миколаївській області, в якому просили:
- визнати протиправними дії відповідача щодо розгляду заяви ОСОБА_1 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6019 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6019 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області;
- визнати протиправними дії відповідача щодо розгляду заяви ОСОБА_2 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6069 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_2 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6019 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області;
- визнати протиправними дії відповідача щодо розгляду заяви ОСОБА_3 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6002 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_3 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6002 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області.
Свої вимоги позивачі обґрунтували тим, що відповідачем було протиправно та без законних підстав відмовлено їм у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 - задоволено. Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6019 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства  площею 7,6019 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області. Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо розгляду заяви ОСОБА_2 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6069 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6019 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області. Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо розгляду заяви ОСОБА_3 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6002 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 стосовно затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, площею 7,6002 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану в межах території Новокрасненської сільської ради Арбузинського району Миколаївської області.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, начальник ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області 28.02.2019 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення було порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.02.2019 року та прийняти нове, яким задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі. 
Згідно приписів п.п.1,2 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю та/або неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.
Судами обох інстанції встановлені наступні обставини справи. 
Позивачу - ОСОБА_1 , відповідно до Державного акту на право постійного користування землею від 06.03.1995р., надана в постійне користування земельна ділянка площею 26,4 га на території Новокрасненської сільської ради для ведення селянського (фермерського) господарства.
23.02.1996 року було створено Фермерське господарство «Мушинський І.П.», головою якого є ОСОБА_1 . Інші позивачі - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є членами цього фермерського господарства.
20.12.2006 року Розпорядженням Арбузинської РДА Миколаївської області №669 «Про приватизацію земельних ділянок, які перебувають у користуванні ФГ « Мушинський І .П. » в межах території Новокрасненської сільської ради» було надано громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 у власність земельні ділянки із земель постійного користування фермерського господарства « ОСОБА_1 » площею по 7,15 в умовних кадастрових гектарах ріллі кожному по вартості 24   394,21 грн. у власність в  межах території Новокрасненської сільської ради.
На підставі вищевказаного розпорядження «Про приватизацію», членами ФГ « Мушинський І.П. » було замовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, що підтверджується договором на створення проектно-вишукувальної документації (послуг) за №17 від 22.04.2008р. та 17/1 від 22.04.2008р.
В серпні 2018 року позивачі звернулися до відповідача із заявами про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки у власність за рахунок земель постійного користування фермерського господарства, за межами населеного пункту, яка перебуває в постійному користуванні голови ФГ «Мушинський І. П. ».  
Однак, листами від 07.09.2018р. за №М-8269/0-4814/0/20-18-СГ, №М-8268/0-4812/0/20-18-СГ, №М-8270/0-4814/0/20-18-СГ відповідач відмовив позивачам у затвердженні проекту землеустрою, оскільки ці проекти було розроблено на підставі розпорядження Арбузинської РДА Миколаївської області №669-р від 20.12.2006 року, яке втратило чинність на підставі п.3 розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008р. №509-VI.
Не погоджуючись з такими діями та спірними рішеннями відповідача, позивачі звернулись до суду із даним позовом. 
Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості позовних вимог та, відповідно, з неправомірності дій та спірних рішень відповідача.
Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне.
Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до змісту ст.ст.1,78 Земельного кодексу України, земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній і державній власності та є, в свою чергу, основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною Держави.
Так, згідно із приписами ст.ст.3,4 ЗК України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, Законом України «Про землеустрій», а також прийнятими відповідно до них іншими нормативно-правовими актами.
У відповідності до ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені  Конституцією України, цим та іншими законами.
Як передбачено п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Згідно із ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені  Конституцією  і законами України, та керуються у своїй діяльності  Конституцією  і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.    
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
У рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 (щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.ч.1,10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. 
Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Так, відповідно до положень ст.19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
У відповідності до ч.1 ст.22 Земельного кодексу України, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Пунктом «а» ч.3 ст.22 Земельного кодексу України, визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
При цьому, відповідно до ч.1 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з ч.1 ст.118 ЗК України, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Частинами 6,7 ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів АР Крим. Верховній Раді АР Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, з аналізу зазначених вище положень вбачається, що ст.118 Земельного кодексу України встановлено вичерпний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, як встановлено судами обох інстанцій з матеріалів справи, позивачами до заяв про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства було долучено висновок експерта від 25.06.2018 року №6989/82-18, термін дії якого «необмежений» яким погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
Разом з тим, відповідачем було відмовлено позивачам у задоволенні заяв про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства з підстав того, що розпорядження Арбузинської РДА Миколаївської області №669-р від 20.12.2006 року нібито втратило чинність на підставі п.3 розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008р. №509-VI.
Проте, колегія суддів, як і суд 1-ї інстанції, не може погодитися з таким рішенням відповідача, оскільки спірне розпорядження РДА фактично є ненормативним правовим актом місцевого самоврядування одноразового застосування, яке, в свою чергу, вичерпує свою дію фактом виконання, а тому, відповідно, таке розпорядження не може бути скасоване чи змінене органом місцевого самоврядування після його фактичного виконання.
При цьому, як зазначалось вище, у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009 (щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.ч.1,10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. 
Таким чином, як вже зазначалося вище, розпорядження Арбузинської РДА Миколаївської області №669-р від 20.12.2006 року «Про приватизацію земельних ділянок, які перебувають у користуванні фермерського господарства « Мушинський І.П. » в межах території Новокрасненської сільської ради» є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання (виготовленням проекту землеустрою).
Крім того, як передбачено ч.1 ст.58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
З огляду на зазначене, судова колегія приходить до аналогічного, що і суд 1-ї інстанції висновку, про протиправність наданих позивачам відмов про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, оскільки такі відмови прийняті без підстав та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій». 
До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права. 
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, - 
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області - залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови виготовлено 27.03.2020р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                             Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                             В.О. Скрипченко  

                                                                                   Т.М. Танасогло