ПОСТАНОВА
Іменем України

18 березня 2020 року 
Київ
справа №813/3831/17
адміністративне провадження №К/9901/64942/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М. 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівського комунального підприємства "Транспортна фірма "Львівспецкомунтранс" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 травня 2018 року (суддя: Гавдик З.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року (судді: Ніколін В.В., Качмар В.Я., Старунський Д.М.) у справі № 813/3831/17 за позовом Львівського комунального підприємства «Транспортна фірма «Львівспецкомунтранс» до Західного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про скасування вимоги,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування 
Львівське комунальне підприємство «Транспортна фірма «Львівспецкомунтранс» (далі позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України (далі ДФС, відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило визнати протиправною і скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 22 вересня 2017 року № 06-15м/6132 «Щодо усунення порушень законодавства».
В обґрунтування позову вказує, що вимога є необґрунтованою, оскільки правочини, визначені в акті ревізії як порушення, що потягли понесення державою та підприємством збитки, були здійснені правомірно, безпосередньо пов`язані з діяльністю підприємства, а отже не повинні були розцінюватися органом фінансового контролю, як вчинені з порушенням законодавства. 
Наголошує, що вимога органу державного фінансового контролю повинна містити чітке викладення суті владного припису щодо усунення порушення законодавства, котре унеможливлює неоднозначне розуміння, як змісту, так і порядку виконання, та допускати реальну можливість виконання владного припису. 
Однак, зміст оскаржуваної вимоги не містить даних про визначення розміру збитків, механізму та порядку її виконання, переліку заходів, які мав вжити позивач для усунення порушень, що створює неоднозначне тлумачення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний виходив із того, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Зважаючи на те, що збитки чи інші суми, які підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю чи господарюючого суб`єкта, правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. На думку судів позивач помилився в обраному способі захисту, що є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, однак таке не позбавляє можливості позивача на захист своїх прав та інтересі у випадку вирішення судом питання про стягнення вказаних вище збитків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі Львівське комунальне підприємство "Транспортна фірма "Львівспецкомунтранс" вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві. 
Зазначає, що спірна вимога порушує права та законні інтереси позивача. Є актом індивідуальної дії, а тому може бути оскаржена у судовому порядку. 
Позиція інших учасників справи 
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийняття рішень судами попередніх інстанції  та відсутність підстав для їх скасування. 
Рух касаційної скарги 
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Пасічник С.С., (судді) Васильєва І.А., Юрченко В.П.
Ухвалою Верховного Суд від 01 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження Львівського комунального підприємства "Транспортна фірма "Львівспецкомунтранс" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 81/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді) Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 березня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідачем, згідно плану роботи на IІ квартал 2017 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2014 року по 31 травня 2017 року, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 04 вересня 2017 року №06-24/9.
Державна аудиторська служба України листом від 06.07.2017 року № 02-18/415 погодила внесення змін до плану проведення заходів державного фінансового контролю на II квартал 2017 року в частині зміни теми контрольного заходу на «ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності ЛКП «ТВ «Львівспецкомунтранс», а також доручила включити до плану на III квартал 2017 року державний фінансовий аудит діяльності ЛКП «ТВ «Львівспецкомунтранс» за період з 01.01.2014 по завершений звітний місяць 2017 року.
Ревізією встановлено фінансових порушень на загальну суму 47887,9 тис. грн. в т.ч. фінансових порушень, що призвели до втрат 41997,3 тис. грн. нецільове витрачання коштів 5884,6 тис. грн. Крім того, ревізією встановлено здійснення ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» закупівель товарів та послуг без застосування процедур закупівель на загальну суму 50087,0 тис. грн.
22 вересня 2017 року за №06-15м/6132 відповідачем скеровано позивачу лист щодо усунення порушень законодавства, які викладені у вимозі Західного офісу Держаудитслужби від 22 вересня 2017 року № 06-15м/6132 «Щодо усунення порушень законодавства».
Не погодившись із зазначеною вимогою, Комунальний заклад Київської обласної ради «Київський обласний центр крові» звернувся до адміністративного суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок). 
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. 
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. 
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 815/4341/14, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у них висновків.
У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги від 22 вересня 2017 року № 06-15м/6132 «Щодо усунення порушень законодавства».
Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. 
У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Львівським комунальним підприємством "Транспортна фірма "Львівспецкомунтранс" позовна вимога є передчасною.
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги на предмет законності судових рішень виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв`язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, які належним чином перевірені судами попередніх  інстанцій. 
Оскаржувані судові рішення відповідають критерію обґрунтованості судового рішення.
Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії» (Віііг Тоща V. Зраіп) серія А. 303-А; пункт 29).
Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Львівського комунального підприємства "Транспортна фірма "Львівспецкомунтранс" залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                            А.Г. Загороднюк

Судді                                                                                Л.О. Єресько

                                                                                В.М.Соколов