ПОСТАНОВА
Іменем України

12 березня 2020 року 
м. Київ
справа №159/2699/17
адміністративне провадження №К/9901/42015/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної  І.  В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна  С.  М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Старунський Д. М., судді: Курилець А. Р., Кушнерик М. П.) від 15  лютого 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до начальника відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради Мурай Людмили Любомирівни про визнання дій протиправними та  зобов`язання вчинити дії, 
УСТАНОВИВ:
У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Ковельського міськрайонного суду Волинської області з позовом до начальника відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради Мурай Л. Л., у якому просила: 
- визнати протиправними дії начальника відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради Мурай Л. Л. про відмову їй у погодженні будівельного паспорта та внесення змін до нього, а саме: в частині добудови топочної до житлового будинку пл. 3,62 кв.  м, що знаходиться в АДРЕСА_1 , та зобов`язати Мурай Л. Л. видати їй будівельний паспорт з внесеними змінами до нього.
Постановою Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 18 жовтня 2017 року позов задоволено повністю.
Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що правовстановлюючі документи на будинок свідчать про те, що він відповідає державним будівельним нормам, стандартам і правилам. В іншому випадку - право власності на цей будинок не було б зареєстровано за ОСОБА_1 .
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, начальник відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради Мурай Л. Л. та особа, яка не брала участі у справі, а суд вирішив питання про її права та інтереси - ОСОБА_3 звернулись до Львівського апеляційного адміністративного суду з апеляційними скаргами, в яких просили скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалите нове про відмову в задоволенні позову.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018  року апеляційні скарги задоволені, постанову Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 18  жовтня 2017 року скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням апеляційної інстанції, у березні 2018  року ОСОБА_1 подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивачка зазначила, що суд апеляційної інстанції  зробив помилковий висновок, що при будівництві житлового будинку та паливної нею не дотримано вимог містобудівної документації та державних будівельних норм; проекту забудови цього району, зокрема генерального плану забудови земельної ділянки, затвердженого відділом містобудування та архітектури 11  червня 2010 року, оскільки матеріали справи не містять будь-яких документів на підтвердження таких обставин.  
Ухвалою від 27 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у цій справі, а ухвалою від 04 березня 2020 року призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачка є власницею земельної ділянки та збудованого на ній житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розміщеної по АДРЕСА_1 , що підтверджується копією державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯК № 293556, копією свідоцтва про право власності на житловий будинок від 11  лютого 2013 року та копією витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 11 лютого 2013 року.
Восени 2014 року позивачка до приміщення наявного житлового будинку за вказаною адресою самочинно добудувала приміщення паливної, площею 3,6 кв.  м.
За проведення такої самочинної добудови ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності, передбаченої ч. 5 ст. 196 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 4 250 грн. Вказаний штраф позивачкою сплачено.
На замовлення позивачки виготовлено будівельний паспорт щодо реконструкції індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 в частині добудови до існуючого житлового будинку приміщення паливної.
Для прийняття в експлуатацію вказаної добудови приміщення паливної є необхідним затвердження та видача вказаного будівельного паспорта начальником відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради Мурай Л. Л. , у зв`язку з чим позивачка зверталась до відповідача та інших органів з письмовими заявами та скаргами, проте отримувала відмови з різних причин та підстав, про що свідчать повідомлення відповідних органів, в тому числі й відповідача.
З останньої відповіді відповідача від 27 червня 2017 року на звернення ОСОБА_1 вбачається, що останній повернуто поданий пакет документів, оскільки будівництво житлового будинку було самочинно проведено без оформлення будівельного паспорта на таке будівництво, а також наміри забудови не відповідають вимогам чинної містобудівної документації.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними та незаконними, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прибудована паливна є об`єктом самочинного будівництва до вказаного вище будинку по АДРЕСА_1 . При цьому, позивачкою не дотримано вимог проекту забудови цього району, зокрема генерального плану забудови земельної ділянки, затвердженого відділом містобудування та архітектури 11 червня 2010 року, який був основою для відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку та є складовою матеріалів проекту землеустрою. Також ОСОБА_1 не дотримано вимоги п. 3.19 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» щодо забезпечення відстані не менше 5 м від стін будинку до внутрішньо квартального проїзду (житловий будинок, розміщений менш як на віддалі 5,78 м від проїзду та 7  м від вулиці Карпенка-Карого, які були передбачені Генеральним  планом забудови земельної ділянки по вул. Карпенка- Карого, 8).
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950  року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч.  1 ст.  2 КАС  України).
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч.  2 ст.  2 КАС  України).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п.  1  ч.  1  ст.  3  КАС  України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п.  1  ч.  2  ст.  17  КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.  7  ч.  1  ст.  3  КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.  2,  4 та  19  КАС  України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 07 серпня 2019 року у справі №  200/16168/17 (№2-а/200/1186/17).
Згідно зі ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Разом з цим, за приписами ст. 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
Право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно.
Як убачається з матеріалів справи, виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивачки з діями відповідача щодо відмови їй у погодженні будівельного паспорта та внесення змін до нього, а саме: в частині добудови паливної до житлового будинку пл. 3,62 кв.  м, що знаходиться в АДРЕСА_1 .
Тобто, основним питанням для вирішення заявлених позовних вимог суд апеляційної інстанції поставив питання щодо правового статусу прибудованої паливної, і виходячи з цього, оцінив правові наслідки такого будівництва.
Таким чином, по суті у цій справі предметом спору є визнання права власності на самочинно збудоване технічне приміщення, а заявлені в справі позовні вимоги є похідними при вирішенні судом питання щодо встановлення правового статусу добудованої до житлового будинку паливної.   
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що звернення ОСОБА_1 з вимогами про визнання бездіяльності відповідача щодо відмови у внесенні змін до будівельного паспорту (шляхом включення добудованої паливної до житлового будинку), фактично призведе до зміни правового статусу вже зареєстрованого жилого будинку, зокрема його загальної площі.
Крім того, з матеріалів справи вбачається та не заперечується самою позивачкою, що паливна до житлового будинку є самочинним будівництвом, а тому колегія суддів вважає, що першочерговим питанням при вирішенні цього спору постане визнання (невизнання) права власності на самочинно збудовану будівлю.
Вказане свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Суди першої та апеляційної інстанцій розглядали цю справу як публічно-правовий спір. Проте з установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що в даному випадку існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
Колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27  листопада 2018 року у справі №  820/3534/17 дійшла висновку, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується права цивільного і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Ураховуючи викладене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку, що заявлений спір не є публічно-правовим, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.
На підставі ч.  3 ст.  3 КАС  України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з п.  1 ч.  1 ст.  238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю (…) і (…) закриває провадження у справі (…) з підстав, установлених ст.  238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст.  19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (абз. 2 ч.  1 ст.  354 КАС України).
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду встановив наявність підстав для закриття провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018  року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до начальника відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради Мурай Людмили Любомирівни про визнання дій протиправними та  зобов`язання вчинити дії - закрити.
Роз`яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами цивільного судочинства, відтак ОСОБА_1 має право звернутися протягом 10  днів з дня отримання відповідної постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          І.  В.  Саприкіна
Судді                                                                                                              А. А. Єзеров
                                                                                                              С.  М.  Чиркін