П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
29 квітня 2020 року
м. Київ
 
Справа № 640/7788/19
Провадження № 11-117апп20
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Зара Україна» (далі - Товариство) про стягнення вартості відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи,
за касаційною скаргою ГУ Держпродспоживслужби на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 травня 2019 року (суддя Катющенко В. П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року (судді Ганечко О. М., Кузьменко В. В., Кучма А. Ю.),
УСТАНОВИЛА:
У травні 2019 року ГУ Держпродспоживслужби звернулося до адміністративного суду з позовом, у якому просилостягнути з Товариства вартість відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи, у розмірі 39 339, 44 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач поніс витрати у вигляді вартості відібраних зразків, пов`язаних з проведенням експертизи, а відповідач добровільно відмовився їх відшкодувати, тому такі витрати мають бути стягнуті з Товариства в судовому порядку.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 травня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Роз`яснено, що розгляд цих позовних вимог віднесено до юрисдикції відповідного господарського суду.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що цей спір про стягнення вартості відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи, підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо відшкодування матеріальних збитків державі внаслідок проведення експертизи зразків нехарчової продукції, відібраних у суб`єкта господарювання.
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, ГУ Держпродспоживслужби звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.Вважає, що спір виник саме з підстав реалізації ГУ Держпродспоживслужби своїх владних повноважень та функцій у сфері виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, а тому відповідно до пункту 5 частини шостої статті 19 КАС справа підвідомча адміністративному суду.
На час розгляду справи відзивів на касаційну скаргу не надходило.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження у справі, а 19 березня 2020 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки позивач оскаржує судові рішення з мотивів порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Отже, зазначеними положеннями КАС визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
При віднесенні спору до тієї чи іншої юрисдикції важливо враховувати, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
При цьому КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Відповідно статті 42 Конституції України держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V; у редакції, чинній на час проведення позивачем перевірки) та Законом України від 2 грудня 2010 року № 2735-VI «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» (далі - Закон № 2735-VI; у редакції, чинній на час проведення позивачем перевірки).
Закон № 2735-VI установлює правові та організаційні засади здійснення державного ринкового нагляду і контролю нехарчової продукції.
Згідно зі статтею 1 цього Закону державний ринковий нагляд (далі - ринковий нагляд) - це діяльність органів ринкового нагляду з метою забезпечення відповідності продукції встановленим вимогам, а також забезпечення відсутності загроз суспільним інтересам; державний контроль продукції - діяльність органів доходів і зборів із забезпечення відповідності продукції, що ввозиться на митну територію України для вільного обігу, встановленим вимогам, а також забезпечення відсутності загроз від такої продукції суспільним інтересам.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 2735-VI ринковий нагляд здійснюється органами ринкового нагляду в межах сфер їх відповідальності. Органи ринкового нагляду становлять єдину систему.
Приписами статті 23 Закону № 2735-VIвстановлено, що органи ринкового нагляду проводять планові та позапланові перевірки характеристик продукції.
Планові перевірки характеристик продукції проводяться у розповсюджувачів цієї продукції, а позапланові - у розповсюджувачів та виробників такої продукції.
Перевірка характеристик продукції може бути невиїзною (за місцезнаходженням органу ринкового нагляду) або виїзною. У разі потреби органи ринкового нагляду для перевірки характеристик продукції можуть поєднувати невиїзні та виїзні перевірки.
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 44 Закону № 2735-VI до особи, яка ввела продукцію в обіг або відповідно до цього Закону вважається такою, що ввела продукцію в обіг, застосовуються штрафні санкції.
Вказана норма передбачає відповідальність особи, яка саме ввела продукцію в обіг, за введення в обіг продукції, що не відповідає технічним регламентам, якщо при цьому на таку продукцію не нанесено знак відповідності технічним регламентам.
Відбір зразків продукції і проведення їх експертизи (випробування) здійснюються відповідно до Закону № 877-Vна підставі вмотивованого письмового рішення керівника органу ринкового нагляду або його заступника.
Експертиза (випробування) зразків продукції проводиться у випробувальних лабораторіях чи інших організаціях, акредитованих на право проведення таких робіт Національним органом з акредитації, на підставі договорів, укладених з ними  органами ринкового нагляду.
Статтею 27 Закону № 2735-VIпередбачена процедура відбору зразків продукції і проведення їх експертизи (випробування). 
Частиною восьмою статті 27 Закону № 2735-VIпередбачено, що витрати, пов`язані з відбором, доставкою та проведенням експертизи (випробування), у тому числі з оплатою зразків продукції, фінансуються за рахунок органу ринкового нагляду.
Якщо за результатами експертизи (випробування) зразків продукції встановлено, що продукція є небезпечною, становить ризик та/або не відповідає встановленим вимогам, відповідний суб`єкт господарювання відшкодовує вартість відібраних зразків та проведення їх експертизи (випробування) в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Частиною другою статті 17 Закону № 877-V встановлено, що посадові особи, які здійснюють державний нагляд (контроль), зобов`язані ознайомити суб`єкта господарювання з рішенням про призначення експертизи (випробування), а після її закінчення - з висновком експертизи (випробування).
За приписами частини другої статті 16 цього ж Закону, у разі підтвердження результатами експертизи (випробування) факту порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства суб`єкт господарювання відшкодовує витрати на проведення експертизи (випробування) в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Механізм відшкодування суб`єктом господарювання вартості відібраних у нього зразків нехарчової продукції (далі - продукція) та проведення їх експертизи (випробування) (далі - експертиза) у разі, коли за результатами експертизи встановлено, що продукція є небезпечною, становить ризик та/або не відповідає вимогам, встановленим технічними регламентами, визначено Порядком відшкодування суб`єктом господарювання вартості відібраних зразків нехарчової продукції та проведення їх експертизи (випробування), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2011 року № 921 (далі - Порядок № 921).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 921 орган державного ринкового нагляду в тижневий строк після ознайомлення суб`єкта господарювання з висновком експертизи, під час проведення якої встановлено, що продукція є небезпечною, становить ризик та/або не відповідає встановленим вимогам, готує документи, що підтверджують вартість відібраних зразків та витрати, пов`язані з проведенням експертизи, включаючи витрати на доставку зразків продукції до місця проведення експертизи, та надсилає їх суб`єкту господарювання рекомендованим листом з повідомленням про вручення або листом з оголошеною цінністю чи вручає під розписку. 
Суб`єкт господарювання в тижневий строк з моменту надходження зазначених документів відшкодовує органу державного ринкового нагляду вартість відібраних зразків та витрати, пов`язані з проведенням експертизи, шляхом перерахування коштів до державного бюджету. Суб`єкт господарювання відшкодовує вартість відібраних зразків продукції за умови оплати вартості таких зразків органом державного ринкового нагляду.
У разі відмови суб`єкта господарювання від відшкодування органу державного ринкового нагляду вартості відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи, зазначені кошти стягуються в судовому порядку (пункт 4 Порядку № 921).
З наведеного убачається, що вартість відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи, є не штрафною санкцією, а сумою відшкодування органу державного нагляду (контролю) понесених витрат під час здійснення заходів державного контролю.
Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір виник не у зв`язку зі здійсненням позивачем господарської діяльності в розумінні статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), оскільки здійснення органом державного нагляду (контролю) перевірки характеристик продукції відповідача, внаслідок якої проведено експертизу відібраних зразків продукції, є функцією органу державної влади, а не результатом його господарської діяльності.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір є публічно-правовим, що є визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції. 
Слід зазначити, що держава може вступати як у цивільні (господарські), так і в адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. У випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень.
Отже, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. При цьому відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.
Метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб. 
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
Отже, держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства виходячи, насамперед із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Відповідно до частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках. 
Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. За змістом цієї норми за правилами цивільного судочинства розглядаються спори про захист приватного права або інтересу.
Частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.
Таким чином, розгляд публічно-правових спорів віднесено до юрисдикції адміністративних судів, що унеможливлює їх розгляд за правилами іншого судочинства.
Державу в судовому процесі, зокрема як позивача, може представляти орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. 
Отже, враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, оскільки він виник з підстав реалізації ГУ Держпродспоживслужби своїх владних повноважень та функцій у сфері виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт і послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього середовища.
Аналогічних висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у постанові від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження 12-245гс18).
Постановляючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанцій помилково керувалися тим, що цей спір, з урахуванням суб`єктного складу учасників справи, підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо відшкодування матеріальних збитків державі внаслідок проведення експертизи зразків нехарчової продукції, відібраних у суб`єкта господарювання.
За викладених обставин ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 травня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 рокупідлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області задовольнити.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 рокускасувати.
3. Справу № 640/7788/19 за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Зара Україна» про стягнення вартості відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи, направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду м. Києва.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Т. О. Анцупова	В. С. Князєв	
 	В. В. Британчук	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	В. В. Пророк	
 	М. І. Гриців	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	О. С. Ткачук	
 	В. І. Данішевська	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков